W prowincjach najwyższą władzę sprawowali gubernatorzy (kokushi, kami) i zarządcy powiatowi (gunji). Wsie podzielono na jednostki równe 50 domostwom. Na ich czele stali sołtysi (sato-osa), odpowiedzialni za pilnowanie spisów ludności, przydzielanie ziemi, ściąganie podatków.
Podatki do skarbu państwa płynęły z publicznych ziem (kokugaryō). Z czasem jednak coraz liczniejsze nadania ziem z immunitetem fiskalnym (za urzędy i rangi dworskie, za zasługi, jako szczególne wyróżnienie, darowizny dla świątyń) zaczęły uszczuplać wpływy skarbu państwa. Aby zapełnić luki budżetowe, rząd podnosił podatki. Wielu chłopów, aby uniknąć nadmiernych obciążeń, uciekało do prowincji, gdzie nie docierał poborca podatkowy. Pustoszały więc niektóre ziemie. Ten proces stopniowo nasilał się, prowadząc do osłabienia władzy cesarskiej.
Okres Nara jest zwany stuleciem kobiet, gdyż z 7 panujących wówczas władców 4 były kobietami. Zwany jest również rządami buddyzmu, ponieważ buddyjska żarliwość kilkorga władców doprowadziła do rozkwitu buddyjskich instytucji, a kler osiągnął wielkie (niekiedy destrukcyjne) wpływy na ośrodek władzy. Stało się to jedną z przyczyn przeniesienia w 784 stolicy do Nagaoki. W Japonii utrwalił się prymat arystokracji dworskiej.