Finanspolitik kan defineres som anvendelsen af offentlige indtægter og udgifter til at påvirke økonomiens virkemåde. Finanspolitikken har såvel konjunkturmæssige (kortsigtede) som strukturelle (langsigtede) økonomiske virkninger.
Finanspolitikkens formål
Aktiv finanspolitik føres ved at ændre niveauet og sammensætningen af den offentlige sektors indtægter (først og fremmest skatteindtægter) og udgifter (offentligt forbrug, offentlige investeringer, overførselsindkomster mv.). Ændringerne kan påvirke forskellige vigtige samfundsøkonomiske forhold:
den aggregerede efterspørgsel i økonomien og dermed det økonomiske aktivitetsniveau indkomstfordelingen i samfundet resurseallokeringen inden for både den offentlige og den private sektor
I moderne makroøkonomi skelner man ofte klart mellem kortsigtede og langsigtede virkninger af økonomisk politik. Finanspolitik har ligeledes forskellige kort- og langsigtede (eller konjunkturelle og strukturelle) virkninger på økonomien, og i tilrettelæggelsen af en hensigtsmæssig finanspolitik vil derfor både kort- og langsigtede hensyn indgå i overvejelserne. Mankiw, N. G. og M. P. Taylor (2008): Macroeconomics, European Edition. Worth Publishers, New York
Konjunkturpolitik
Finanspolitikkens potentielt konjunkturstabiliserende rolle er nok det, de fleste tænker på, når begrebet finanspolitik nævnes. Finanspolitikken kan påvirke efterspørgslen i en økonomi både direkte (via det offentlige forbrug, der indgår som en selvstændig komponent i forsyningsbalancen) eller indirekte (ved f.eks. via ændringer i skatter og afgifter at påvirke det private forbrug, investeringerne eller eksport og import, som er de øvrige efterspørgselskomponenter i forsyningsbalancen). Der er tale om ekspansiv finanspolitik eller en finanspolitisk lempelse, hvis de pågældende tiltag stimulerer aktivitetsniveauet (BNP-væksten) i et givet år i forhold til en konjunkturneutral finanspolitik. Det kan være relevant, hvis økonomien befinder sig i en lavkonjunktur, hvor ledigheden er højere end sit strukturelle niveau. Omvendt er der tale om kontraktiv finanspolitik eller en finanspolitisk stramning, hvis tiltagene reducerer aktivitetsniveauet. Kontraktiv finanspolitik kan være passende, hvis økonomien viser tegn på overophedning, som det vil være tilfældet, hvis ledigheden er lavere end det strukturelle niveau.
Typiske eksempler på ekspansiv finanspolitik vil være stigninger i det offentlige forbrug eller de offentlige investeringer, højere overførselsindkomster samt skatte- og afgiftslettelser. Ændringer i modsat retning er tilsvarende eksempler på kontraktiv finanspolitik. P. U. Johansen og M. Trier (2012): Danmarks økonomi siden 1980 - en oversigt. Handelshøjskolens forlag. S. 125.
Finanseffekten
Finanspolitikkens påvirkning af det samlede aktivitetsniveau i økonomien måles ofte ved finanseffekten. En positiv finanseffekt er udtryk for, at finanspolitikken på det pågældende tidspunkt bidrager til at forøge aktivitetsniveauet (f.eks. målt ved bruttonationalproduktet eller beskæftigelsen), mens en negativ finanseffekt er udtryk for det modsatte. I Danmark beregner såvel finansministeriet som De Økonomiske Råd regelmæssigt finanseffekten af den førte økonomiske politik, der bruges som udgangspunkt for anbefalinger om, hvorvidt finanspolitikken er afstemt med konjunkturforholdene.
Hvor effektiv er finanspolitikken som konjunkturinstrument?
En finanspolitisk ekspansion eller kontraktion vil påvirke den samlede økonomiske aktivitet via forskellige kanaler, som kan sammenfattes i den såkaldte multiplikatoreffekt. Afhængigt af situationen kan de afledte virkninger være mere eller mindre kraftige. En væsentlig del af den fagøkonomiske og mere brede økonomisk-politiske offentlige debat i de sidste mange årtier har drejet sig om, hvor effektiv finanspolitikken er til at reducere konjunkturudsving. Mens de tidlige keynesianere i 1940’erne og 1950’erne var meget optimistiske mht. finanspolitikkens muligheder for at finstyre udviklingen, er det fagøkonomiske syn siden blevet modereret. I 1960’erne var der en heftig debat mellem keynesianere og monetarister, hvor de sidstnævnte mente, at pengepolitik var et mere effektivt stabiliseringsinstrument end finanspolitikken. Denne debat endte med en konsensus om, at begge instrumenter generelt kan spille en rolle. Blanchard, O. og D. R. Johnson (2013): Macroeconomics, Global Edition (s. 562). Sixth Edition, Pearson Education
Fra midt i 1980’erne blev man generelt mere skeptiske mht. det offentliges muligheder for en meget præcis styring af aktivitetsniveauet og ledigheden (den såkaldte fine-tuning af finanspolitikken). Det skyldes blandt andet, at det tager tid for beslutningstagerne at få informationer om, hvordan den økonomiske situation er, og der er også en reaktionstid i det politiske system mht. at vedtage og gennemføre de ønskede foranstaltninger. Finanspolitiske tiltag vil derfor typisk først påvirke konjunkturerne med en vis forsinkelse, hvor situationen allerede kan være ændret igen. P. U. Johansen og M. Trier (2012): Danmarks økonomi siden 1980 - en oversigt. Handelshøjskolens forlag. S. 127.
Efter den globale finanskrise 2007-09 har finanspolitikkens rolle som konjunkturstabiliserende instrument igen fået en mere fremtrædende rolle i fagøkonomiske diskussioner. Det skyldes bl.a., at finanspolitik må forventes at virke mere effektiv end pengepolitik i en situation, hvor det internationale renteniveau er meget lavt, som verden har oplevet det i det 21. århundrede. Sådan en situation kan skabe det, der kaldes en likviditetsfælde, dvs. en situation, hvor pengepolitiske instrumenter bliver ineffektive, mens finanspolitik omvendt virker mere effektivt på beskæftigelse og BNP end under mere normale situationer.
Strukturelle virkninger af finanspolitik
Udover konjunkturstabilisering anvendes de offentlige indtægter og udgifter til at opfylde en række andre samfundsøkonomiske mål. Disse kan underopdeles i to grupper: For det første kan finanspolitiske virkemidler på forskellig vis gøre samfundet mere effektivt, end en ureguleret markedsøkonomi uden offentlig indgriben ville være, idet den kan afhjælpe en række vigtige såkaldte markedsfejl. For det andet påvirker finanspolitikken indkomstfordelingen og forbrugsmulighederne hos borgerne, og det kan i sig selv være et vigtigt politisk mål.
Afhjælpning af markedsfejl
En hovedopgave er at forbedre den samfundsøkonomiske effektivitet ved at afhjælpe en række markedsfejl og dermed føre til en mere effektiv anvendelse af samfundets resurser. Det sker dels ved at stille serviceydelser gratis eller billigt til rådighed for borgerne, som ikke anses for at kunne blive produceret i tilstrækkeligt omfang af den private sektor (såkaldt offentlige goder som eksempelvis forsvar og retssikkerhed), dels ved at forbedre resurseallokeringen i den private sektor for at korrigere for markedsfejl som eksternaliteter, informationsproblemer mv. P. U. Johansen og M. Trier (2012): Danmarks økonomi siden 1980 - en oversigt. Handelshøjskolens forlag. S. 135-36. Eksempler herpå er støtte til forskning og udvikling, miljøafgifter og -regulering mv. Velfærdssystemet med indkomstoverførsler som dagpenge, kontanthjælp, førtidspension mv. kan også opfattes som en forsikringsordning, som et privat forsikringsmarked ikke ville kunne tilbyde samfundsøkonomisk effektivt pga. informationsproblemer mv.Torben M. Andersen (2012): Offentlig sektor. S. 64-100 i: T. M. Andersen, J. Bentzen, H. Linderoth, V. Smith og N. Westergård-Nielsen: Beskrivende dansk økonomi. 4. udgave, Bogforlaget Handelsvidenskab, 2012. S. 67 Det offentlige forsikringssystem kan dermed afhjælpe en markedsfejl.
Indkomstfordeling
En væsentlig opgave for finanspolitikken er at tilgodese politiske ønsker, der måtte være for at omfordele forbrugsmulighederne. I alle vestlige samfund sker der typisk en vis udjævning af indkomstfordelingen via den offentlige sektor. Det sker dels via systemet af skatter og afgifter, i det omfang skattesystemet er progressivt, og dels via de offentlige udgifter. Indkomstoverførsler til husholdningerne og gratis eller billig forsyning af offentlige serviceydelser som undervisning, sundhedsvæsen osv. medvirker til at begrænse forskellene i en befolknings reelle forbrugsmuligheder. P. U. Johansen og M. Trier (2012): Danmarks økonomi siden 1980 - en oversigt. Handelshøjskolens forlag. S. 136. De fleste skatter og afgifter og i et vist omfang overførselsindkomster forvrider imidlertid samtidig tilskyndelsen til at arbejde, spare op mv. og skaber dermed i sig selv samfundsøkonomiske effektivitetsproblemer. At finde den passende balance mellem fordelings- og effektivitetshensyn er en af de helt centrale løbende problemstillinger i den økonomiske politik.Torben M. Andersen (2012): Offentlig sektor. S. 64-100 i: T. M. Andersen, J. Bentzen, H. Linderoth, V. Smith og N. Westergård-Nielsen: Beskrivende dansk økonomi. 4. udgave, Bogforlaget Handelsvidenskab, 2012. S. 66
Finanspolitisk holdbarhed
Siden 1990’erne er der i Danmark og mange andre lande blevet lagt stigende vægt på at holde øje med de langsigtede udviklingstræk for de offentlige finanser. Specielt er man blevet mere opmærksom på vigtigheden af, at finanspolitikken er holdbar, dvs. at den fremtidige gældsudvikling kan kontrolleres og ikke vil løbe løbsk. Det skyldes bl.a., at der i mange vestlige lande fandt en kraftig offentlig gældsætning sted i årene efter 1980. En holdbar finanspolitik er forenelig med, at et land permanent har underskud på den offentlige saldo, men der er en grænse for, hvor store underskuddene kan være i forhold til landets BNP.
Optimal finanspolitik eller balanceret budget?
Nogle opfatter underskud på den offentlige saldo som et problem, der bør undgås. Personer med sådan en opfattelse er tilhængere af et såkaldt ”balanceret budget”, dvs. en situation, hvor indtægter og udgifter er lige store, og saldoen dermed er lig nul. I modsætning hertil står tilhængerne af en såkaldt ”optimal finanspolitik”, der ikke nødvendigvis opfatter underskud på saldoen som et problem i sig selv – det afgørende er, hvilken situation der skaber underskuddene, og der kan fra et samfundsøkonomisk synspunkt både være hensigtsmæssige og uhensigtsmæssige årsager til et offentligt underskud. Hvis man står overfor en situation, hvor de offentlige indtægter og udgifter kan forventes at komme forskudt i forhold til hinanden, kan det være en fordel at køre med underskud i en periode i stedet for alternativet, som er først at foretage modgående stramninger og siden tilsvarende lettelser. Med et økonomisk udtryk siges det, at skatte- og udgiftsudjævning er bedre end gældsudjævning.Barro, R. (1979): On the Determination of Public Debt. Journal of Political Economy, 87, s. 940-71. Også hensyn til langsigtede investeringer i eksempelvis uddannelse, forskning, bygninger, veje og infrastruktur kan være et argument for, at det offentlige har underskud. Sådanne investeringer kommer typisk fremtidige generationer til gode. Det kan derfor være rimeligt, at disse generationer betaler for investeringerne, hvilket netop vil være tilfældet, hvis de finansieres ved hjælp af gældsstiftelse, som fremtidige generationer betaler renter og afdrag på. Er den offentlige sektor omvendt tvunget til at operere med et balanceret budget, kan det gå ud over det offentlige investeringsniveau og dermed resultere i et lavere fremtidigt kapitalapparat.
Finanspolitik i Danmark
I Danmark vedrører finanspolitikken beslutninger om statens udgifter og indtægter og dermed finansloven, men også kommunernes og regionernes budgetter er i kraft af kommuneaftaler mv. en del af finanspolitikken, og det samme gælder de sociale kasser og fondes budgetter (f.eks. ændringer i a-kassekontingent og efterlønsbidrag). P. U. Johansen og M. Trier (2012): Danmarks økonomi siden 1980 - en oversigt. Handelshøjskolens forlag. S. 125