La reforma de la Constitución de la Nación Argentina de 1994 fue una importante modificación de la carta magna argentina, que introdujo nuevos derechos e instituciones y confirió al texto constitucional una legitimidad que estaba cuestionada.El texto constitucional vigente antes de aprobarse la reforma de 1994, había sido establecido por la reforma constitucional argentina de 1957, aprobada durante una dictadura, sin la participación del peronismo, fuerza a la que la dictadura había prohibido participar en la elección de constituyentes y sin la participación del radicalismo frondizista, que se había retirado de la Convención por considerarla ilegítima. Entre otros cambios, introdujo los derechos de tercera y cuarta generación, normas para la defensa de la democracia y la constitucionalidad, confirió rango constitucional a los instrumentos internacionales de derechos humanos, estableció que los tratados tienen jerarquía superior a las leyes, creó nuevos órganos de control, modificó la composición del Senado, acortó los mandatos del presidente y los senadores, eliminó la elección indirecta del presidente, incorporó el balotaje, creó la figura del jefe de Gabinete, estableció pautas para distribuir la recaudación de impuestos, reconoció la preexistencia de los pueblos originarios y sus derechos, fijó la edad máxima de los jueces en 75 años y concedió autonomía a la Ciudad de Buenos Aires y definió la recuperación de las Islas Malvinas como un «objetivo permanente e irrenunciable del pueblo argentino». La Convención Constituyente se celebró en las ciudades de Santa Fe (sede tradicional de las convenciones constituyentes) y de Paraná (primera capital de la Confederación) y el juramento de la misma por las principales autoridades nacionales y los convencionales tuvo lugar el 24 de agosto de 1994 en el Palacio San José en la provincia de Entre Ríos.
Antecedentes
Luego de recuperada la democracia en diciembre de 1983, existía un amplio consenso de la mayor parte de los partidos políticos argentinos sobre la necesidad de realizar una reforma constitucional que incorporara las nuevas orientaciones en materia de derechos humanos y mecanismos de defensa de la democracia y resolviera las cuestiones de legitimidad que afectaban al texto aprobado en 1957 durante la dictadura autodenominada Revolución Libertadora.
Durante su gestión, el presidente radical Raúl Alfonsín había encomendado la realización de un proyecto de reforma constitucional al Consejo para la Consolidación de la Democracia, que fue finalizado y publicado en 1986.
En el mismo período varias provincias reformaron sus constituciones. Muchas de esas reformas llegarán en 1994 a la Constitución Nacional, como la autonomía municipal, los recursos naturales, los poderes de las provincias, los nuevos derechos y garantías y el ministerio público.
Al promediar su mandato, el presidente justicialista Carlos Menem retomó la idea de reformar la constitución y dio luz verde a las iniciativas políticas en ese sentido. En 1993, la Cámara de Senadores dio media sanción a un proyecto de ley declarando la necesidad de la reforma constitucional, que contó con el voto favorable del senador Leopoldo Bravo, del Partido Bloquista de San Juan, luego de que el proyecto incluyera varias de sus propuestas. El proyecto aprobado establecía la necesidad de realizar reformas constitucionales sobre temas como el voto directo del poder ejecutivo y los senadores, el jurado de enjuiciamiento, el mandato presidencial, el estatus político de la Ciudad de Buenos Aires, el medio ambiente, los partidos políticos, el defensor del pueblo, la democracia semidirecta, los derechos del consumidor, el Consejo de la Magistratura, etc.
Al mismo tiempo el diputado conservador Francisco de Durañona y Vedia, de la UCeDe, partido aliado en ese entonces del presidente Menem, presentó un proyecto de ley reglamentando el artículo 30 de la Constitución entonces vigente, referido al procedimiento para reformar el texto constitucional, estableciendo que las dos terceras partes de los miembros del Congreso requeridos para declarar la necesidad de la reforma, hacía referencia a los dos tercios de los legisladores presentes en el recinto, y no del total de sus miembros. El proyecto tenía como fin resolver la disputa histórica sobre la interpretación del artículo 30, que había dividido a peronistas y antiperonistas en ocasión de la reforma constitucional de 1949.
Con el fin de consolidar el proceso reformista y presionar a los opositores al mismo, el 22 de octubre de 1993, el presidente Menem sancionó el Decreto 2181/93 convocando a una consulta popular no vinculante para que la ciudadanía se expresase respecto a la reforma constitucional que debería realizarse el 21 de noviembre, aunque finalmente no se llevó a cabo. Las encuestas indicaban que una amplia mayoría apoyaría la reforma.
El principal partido opositor, la Unión Cívica Radical, se encontraba dividido sobre la postura a adoptar frente a la reforma constitucional. Alfonsín y Fernando de la Rúa se oponían a la misma, pero los gobernadores radicales Eduardo Angeloz de Córdoba, Horacio Massaccesi de Río Negro, y Carlos Maestro de Chubut, sostenían posturas no confrontativas.
Pacto de Olivos y el Núcleo de Coincidencias Básicas
Durante su gobierno, Raúl Alfonsín había elaborado un proyecto de reforma constitucional realizado en el Consejo para la Consolidación de la Democracia. Cuando el presidente Carlos Menem anunció su intención de iniciar el proceso establecido para la reforma de la Constitución, Alfonsín decidió proponerle a Menem un pacto para garantizar que el contenido de la reforma no estuviera en contra de las posturas de la Unión Cívica Radical, ni del Partido Justicialista.
Ambos líderes se reunieron en secreto en la casa de quien fuera canciller de Alfonsín, Dante Caputo, ubicada a pocos metros de la residencia presidencial de Olivos, donde negociaron una serie de "coincidencias básicas" que serían conocidas como el Pacto de Olivos, firmado el 14 de noviembre de 1993, y que se especificaron en el Pacto de la Rosada, firmando el 13 de diciembre de 1993. Los pactos obligaban a los miembros del Partido Justicialista y la Unión Cívica Radical, los dos principales partidos argentinos, a votar autorizando la reforma constitucional en el Congreso y luego votar en la asamblea constituyente a favor de las reformas incluidas en el "Núcleo de Coincidencias Básicas", que se debían votar en bloque sin deliberación, para evitar que los constituyentes de uno de los partidos votaran algunas de las reformas y otras no.
Entre ellas estaba acortar el período presidencial permitiendo la reelección por un solo período considerando el mandato en curso como primer mandato, establecer un sistema de voto directo con balotaje atenuado para la elección presidencial, ampliar la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, aumentar la mayoría senatorial necesaria para designar miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, crear nuevos órganos constitucionales como el Consejo de la Magistratura para designar a los jueces federales, crear una Jefatura de Gabinete responsable ante el Congreso, crear un tercer senador para la minoría, regular los decretos de necesidad y urgencia y la legislación delegada al Poder Ejecutivo, crear la Auditoría General de la Nación para controlar al Poder Ejecutivo, extender las sesiones ordinarias del Congreso, entre otras medidas.
Ley 24 309
Dos semanas después del Pacto de Olivos, el PJ y la UCR presentaron en la Cámara de Diputados un proyecto conjunto para declarar la necesidad de la reforma constitucional. Obtuvo media sanción en la Cámara de Diputados el 22 de diciembre, con 191 votos a favor contra 59 en contra. El 29 de diciembre obtuvo su sanción definitiva como ley al ser aprobada en el Senado por 32 votos contra 16. Los senadores introdujeron una modificación al texto aprobado en Diputados, razón por la cual debía volver a la cámara de origen para que se pronunciara sobre la misma. Sin embargo ello no sucedió y ese mismo día fue promulgada como Ley 24.309, declarando la necesidad de la reforma y estableciendo las materias y artículos que podían ser reformadas.
La Ley incluyó en su artículo 2 el "Núcleo de Coincidencias Básicas" que había sido acordado en el Pacto de Olivos, estableciendo que debía ser votado en bloque, por la afirmativa o por la negativa, condicionamiento conocido como "cláusula cerrojo" o "paquete".
Adicionalmente, el artículo 3 precisó otras cuestiones que quedaban habilitadas para ser objeto de la reforma, sin necesidad de ser votadas en bloque. En su artículo 7 la ley dejó aclarado que la reforma no podía realizar ninguna modificación al capítulo único de la primera parte de la Constitución, dedicado a las "Declaraciones, Derechos y Garantías" (arts. 1 a 35), correspondientes a lo que la doctrina internacional denomina "cláusulas pétreas".
Si bien la mayoría de los diputados y senadores peronistas y radicales votaron a favor de la ley, un grupo considerable de dirigentes políticos se opuso a la misma. El más importante fue el senador radical Fernando de la Rúa, principal adversario de Alfonsín dentro de la UCR, que cinco años después le ganaría la elección interna para consagrarse presidente de la Nación. Otros importantes dirigentes radicales que se opusieron a la reforma fueron Federico Storani, Horacio Jaunarena e Hipólito Solari Yrigoyen. Algunos peronistas también se opusieron a la reforma, como José Octavio Bordón y Alberto Rodríguez Saá.
Tampoco apoyaron la necesidad de realizar la reforma constitucional los integrantes del recién formado Frente Grande (Carlos “Chacho” Álvarez, Graciela Fernández Meijide y Fernando “Pino” Solanas), el ucedeísta Álvaro Alsogaray, los socialistas Alfredo Bravo, Guillermo Estévez Boero y Héctor Polino, y el carapintada Aldo Rico, entre otros.
Años después, el entonces presidente de la Corte Suprema, Carlos Rosenkrantz, al fundar su voto sobre la edad de retiro de los jueces establecida por la reforma constitucional de 1994, consideró que la reforma estaba afectada de «oscuridad» a causa del Pacto de Olivos, al que calificó de «nefasto»:
Elecciones
El 10 de abril de 1994 se realizaron las elecciones de convencionales constituyentes. El Partido Justicialista liderado por el presidente Menem ganó las elecciones con un 38,50% de los votos, pero el resultado expresó también un fuerte descenso de la polarización bipartidista entre peronistas y radicales, que hasta entonces caracterizaba la política en Argentina. El radicalismo salió segundo con un escaso 19,74%, mientras que dos fuerzas recién nacidas obtuvieron cada una un 13%: el "progresista" Frente Grande, liderado por Carlos Chacho Álvarez y creado a partir de un desprendimiento del peronismo, y el partido nacionalista "Modín", liderado por el militar carapintada Aldo Rico.
Sobre un total de 305 constituyentes, el Partido Justicialista obtuvo 137 representantes, la Unión Cívica Radical 74, el Frente Grande 31, el Movimiento por la Dignidad y la Independencia 21, la Unión del Centro Democrático 4, el Partido Socialista 3, Fuerza Republicana 7, el Partido Demócrata Progresista 3 y varios partidos provinciales 28.
Convencionales constituyentes