Keisarillinen Suomen senaatti oli vuosina 1809–1918 toiminut Suomen suuriruhtinaskunnan korkein siviilihallintoelin ja tuomioistuin. Se jakautui kahteen erilliseen osastoon, talousosastoon ja oikeusosastoon, jotka vastasivat nykyisiä valtioneuvostoa ja korkeinta hallinto-oikeutta (talousosasto) ja korkeinta oikeutta (oikeusosasto).Hallituskonseljista korkeimpaan hallinto-oikeuteen 1809-2009 . Suuriruhtinaanmaasta nykyajan oikeusvaltioksi. Helsinki 2009. Talousosasto oli edelleen jaettu toimituskuntiin, jotka vastasivat nykyisiä ministeriöitä. Senaatin jäseniä kutsuttiin senaattoreiksi vuodesta 1858 alkaen. Senaattorin tehtävä oli luottamustoimi, ei virka.
Senaatti perustettiin vuonna 1809 nimellä Keisarillinen hallituskonselji. Nimi muuttui vuonna 1816 Keisarilliseksi senaatiksi Sen virallisena puheenjohtajana toimi Suomen kenraalikuvernööri, mutta hän ei yleensä käytännössä osallistunut sen työskentelyyn. Vuodesta 1822 kummassakin osastossa toimi erityinen varapuheenjohtaja, joka tosiasiallisesti johti käytännön toimintaa. Sitä ennen osastoja oli johtanut niiden vanhin jäsen. Senaatin talousosaston varapuheenjohtaja vastasi periaatteessa nykyistä Suomen pääministeriä ja korkeimman hallinto-oikeuden presidenttiä. Senaatin oikeusosaston varapuheenjohtaja vastasi korkeimman oikeuden presidenttiä.
Senaatti oli luonteeltaan keisarillinen hallintovirasto, jonka jäsenet olivat vastuunalaisia ainoastaan keisarille, eikä sillä ollut parlamentaarista vastuuta säätyvaltiopäiville tai eduskunnalle ennen keisarivallan kukistumista maaliskuussa 1917. Senaattorit nimitettiin keisarillisella valtaluvalla periaatteessa kolmeksi vuodeksi kerrallaan, joskin erityisesti autonomian ajan lopulla senaattia uusittiin tiheämminkin. Toisaalta samat henkilöt saattoivat jatkaa senaattoreina vuosikymmenten ajan luvan aina uusiutuessa.Jorma Selovuori ja Tuomas Parkkari (toim.): Hallintohistorian tilastoja 2, s. 3–4. Helsinki: Valtion painatuskeskus, 1995. Senaatti jatkoi toimintaansa vielä jonkin aikaa Suomen itsenäistymisen jälkeen. Loppuvuodesta 1918 senaatin talousosasto nimettiin valtioneuvostoksi ja senaattorit ministereiksi. Oikeusosaston tilalle oli vähän aiemmin perustettu korkein oikeus. Talousosaston lainkäyttötehtävät siirtyivät samoin 1918 perustetulle korkeimmalle hallinto-oikeudelle.
Hallituskonseljin synty thumb|left|200px|Piispa Jakob Tengström thumb|200px|Professori Matthias Calonius
Kun Suomi liitettiin Venäjään 1809 ja autonominen Suomen suuriruhtinaskunta perustettiin, sille oli luotava oma keskushallinto. Ruotsin vallan aikana Suomeen oli luotu toimiva läänin- ja paikallishallinto, mutta valtakunnallinen keskushallinto oli sijainnut Tukholmassa. Suunnitelmia hallinnon järjestämiseksi tehtiin jo Suomen sodan (1808–1809) alussa, ja 1. joulukuuta 1808 perustettiin Suomen kenraalikuvernöörin virka. Myös oman hallituksen perustamisesta Suomeen päätettiin jo vuonna 1808, mutta koska voimassa pidetyn Ruotsin lain mukaan päätökselle oli saatava säätyjen suostumus, asia joutui odottamaan maaliskuussa 1809 avattuja Porvoon valtiopäiviä. Valtiopäivillä hallituskysymystä valmistelemaan asetettiin komitea, jonka puheenjohtajana toimi Turun piispa Jakob Tengström ja juridisena asiantuntijana Turun akatemian lainopin professori, entinen Ruotsin korkeimman oikeuden jäsen Matthias Calonius, ja joka teki säädyille ehdotuksen Suomen suuriruhtinaskunnan hallituskonseljin ohjesäännöksi. Etenkin Caloniuksen vaikutuksesta viraston rakenteessa näkyi myös ruotsalainen oikeusperinne, kollegiaalisuus ja ylimmän lainkäytön tarkka sääntely.
Kiperin kysymys, jota komitea joutui pohtimaan, koski tulevan hallituskonseljin ja kenraalikuvernöörin välistä suhdetta. Alkuperäisten, joulukuussa 1808 tehtyjen, suunnitelmien mukaan kenraalikuvernööristä oli tarkoitus tulla Suomen keskushallinnon kiistaton johtaja, joka olisi sekä toiminut hallituskonseljin puheenjohtajana että esitellyt Suomen asiat keisarille. Muun muassa ensimmäinen kenraalikuvernööri Göran Magnus Sprengtporten oli ajanut tätä mallia. Tengströmin komitea kuitenkin poisti kenraalikuvernööriltä esittelyoikeuden, sillä Suomen asioiden esittely oli jo ehditty antaa erilliselle ministerivaltiosihteerille. Komitean ohjesääntöehdotus sai valtiopäivillä hyvän vastaanoton, vaikka Sprengtportenin seuraaja, kenraalikuvernööri Michael Barclay de Tolly vastustikin koko hallituskonseljin perustamista ja katsoi kenraalikuvernöörin kanslian riittävän Suomen hallinnoimiseen. Säädyt hyväksyivät ehdotuksen pienin muutoksin, joista merkittävin oli se, että konseljin jäseniltä edellytettiin suomalaista syntyperää. Keisari vahvisti hallituskonseljin ohjesäännön 18. elokuuta 1809.
Vuoden 1809 ohjesäännön mukaan hallituskonselji jakautui talousosastoon ja oikeusosastoon, joista edellinen toimi Suomen suuriruhtinaskunnan korkeimpana siviilihallintoelimenä ja jälkimmäinen sen korkeimpana tuomioistuimena. Talousosasto jakautui edelleen viiteen toimituskuntaan: yleisen järjestyksen toimituskunta eli kansliatoimituskunta, valtiovaraintoimituskunta, kamari- ja tilitoimituskunta, kirkollistoimituskunta, sekä toimituskunta ruotujakoarmeijaa varten, minkä nimeksi vakiintui sotilastoimituskunta. Molempien osastojen puheenjohtajana toimi kenraalikuvernööri. Käytännön toimintaa johtivat molempien osastojen varapuheenjohtajat. Kuhunkin toimituskuntaan kuului vain 2–4 virkamiestä.Valtionrakentaja. Valtiovarainministeriön historia I., s. 16–17
Hallituskonselji oli juridisesti Venäjän keisarin "sijaishallitus" Suomessa: keisari nimitti ja erotti konseljin jäsenet, ja konselji teki päätöksensä keisarin nimissä. Hallituskonseljin toiminnan laillisuutta valvomaan nimitettiin prokuraattori, joka oli kenraalikuvernöörin alainen virkamies.
Suomen suuriruhtinaskunnan keskushallinto yhdisteli ruotsalaisia ja venäläisiä vaikutteita. Kaksiosaisen hallituskonseljin esikuvana toimi Ruotsin vanha valtaneuvosto, kun taas kenraalikuvernöörin ja prokuraattorin virat olivat peräisin venäläisestä hallintoperinteestä. Suuriruhtinaskunnan keskushallinnosta tuli tämän vuoksi kaksinapainen: toisaalla korkeinta hallinto- ja tuomiovaltaa käyttänyt hallituskonselji, toisaalla ylimpänä hallintovirkamiehenä toiminut kenraalikuvernööri. Tämä kaksijakoisuus säilyi Suomen hallinnossa koko Venäjän vallan ajan ja aiheutti ongelmia etenkin sortokausien aikana.
pienoiskuva|299x299px|Senaatti aloitti toimintansa Turussa Aurajoen varrella 2. lokakuuta 1809, nahkuri Karl Richteriltä vuokratussa talossa, kunnes keisarin käskystä Senaatti siirrettiin vuonna 1819 Helsinkiin, Helsingissä Senaatti toimi aluksi vuokratiloissa kunnes Senaatintalo, nykyinen Valtioneuvoston linna, valmistui vuonna 1822.
Ensimmäisessä valtaluvassa määrätty talousosaston kokoonpano oli seuraava:
Sotilastoimituskunta: Maaherra, kreivi Robert Wilhelm de Geer Kansliatoimituskunta: Majuri, vapaaherra Carl Erik Mannerheim Apulainen: Liikemies Petter Johan Bladh, lokakuusta 1809 [?] Carl Johan Idman. Valtiovaraintoimituskunta: Lääninkamreeri Erik Eriksson Tulindberg
Kamaritoimituskunta: Lääninkamreeri Henrik Kristian Nordenswan Kirkollistoimituskunta: Toimitussihteeri Carl Fredrik Rotkirch Salkuton senaattori: Maaherra, vapaaherra Knut von Troil
Talousosaston jäsenistä vain Tulindberg ja Idman olivat aatelittomia. Useimmat olivat virkamiehiä tai sotilaita. Ruotsin keskushallinnosta kokemusta oli vain Rotkirchillä. Tulindberg oli ainoa, jolla oli akateeminen loppututkinto. Mannerheim, von Troil ja de Geer laskettiin Anjalan liiton kannattajiksi.Valtionrakentaja. Valtiovarainministeriön historia I., s. 19Valtionrakentaja. Valtiovarainministeriön historia I., s. 21 Kansliatoimituskunnan apulaispäälliköksi nimetty liikemies Pehr Johan Bladh sai eron ennen kuin ehti aloittaa tehtävässään. De Geer oli tämän jälkeen vanhin jäsen.Jorma Selovuori ja Tuomas Parkkari (toim.): Hallintohistorian tilastoja 2: Henkilömatrikkeli 1809–1994, s. 16, 106. Hallintohistoriakomitea ja valtion painatuskeskus, Helsinki 1995.
Hallituskonseljin työ alkoi juhlallisin menoin Turussa 2. lokakuuta 1809.
Senaatin myöhempi historia
Nimenmuutos Hallituskonseljin nimeksi vaihtui Keisarillinen Suomen senaatti Aleksanteri I:n antamalla manifestilla 21. helmikuuta (J: 9. helmikuuta) 1816.
Uusi ohjesääntö Suomen senaatin toimintaa ohjasi sille annettu ohjesääntö. Alkuperäisen hallituskonseljin ohjesääntö annettiin elokuussa 1809, ja se oli voimassa osittain muutettuna vuoteen 1892 saakka. Uusi senaatin ohjesääntö annettiin 13. syyskuuta 1892, jolla korvattiin aiempi ohjesääntö.
Senaatin jäsenet Hallituskonseljin alkuperäisen ohjesäännön mukaan senaatin jäsenistä puolet tuli olla aatelisia ja puolet aatelittomia. Kuitenkin jo vuonna 1820 aatelisia oli jäsenistä kaksi kolmannesta ja suurimmillaan 1800-luvun puolivälissä kolme neljännestä.Juhani Mylly: Edustuksellisen kansanvallan läpimurto, s. 25. Edita 2006. Vuonna 1840 talousosaston jäsenistä lähes 90 prosenttia oli aatelisia. Aatelisten osuus laski lopulta alle puoleen sekä talous- että oikeusosastossa 1890-luvulta alkaen.Alex Snellman: Suomen aateli – yhteiskunnan huipulta uusiin rooleihin 1809–1939, s. 83–85, 88–89. Helsingin yliopisto 2014. Vuonna 1906 talousosaston 11 jäsenestä aatelisia oli 6, mutta oikeusosaston 10 jäsenestä vain 2. Ensimmäinen aateliton talousosaston varapuheenjohtajana oli vuonna 1828 nimitetty Anders Henrik Falck, tosin hänet aateloitiin kaksi vuotta myöhemmin. Emil Streng oli tehtävässä ensimmäinen, jota ei aateloitu lainkaan. Oikeusosaston ensimmäinen aateliton varapuheenjohtaja oli Johan Gustaf Sohlman. Vuonna 1918 toiminut viimeinen talousosasto eli Paasikiven senaatti oli ainoa, jossa ei ollut yhtään aatelista jäsentä.Snellman 2014, s. 235–236.
Senaatin jäseneksi voitiin nimittää vain Suomen kansalainen. Sortokausien aikana, venäläisten tahtoessa nimittää suorastaan venäläisiä (pelkkä venäläismielisyys tai suomalaisen puolueen jäsenyys ei enää riittänyt), tämä oli kiusallinen perustuslaillinen rajaus. Ratkaisuksi löytyi nimittää Venäjällä pitkään oleskelleita, täysin venäläistyneitä Suomen kansalaisia, etenkin Venäjän upseereita, senaattoreiksi. Näin valikoitui jäseniä mm. niin kutsuttuun amiraalisenaattiin. Senaatin johtoon nousi Suomeen muuttaneen venäläisen poika, kenraali Vladimir Markov, joka oli syntyperäinen Suomen kansalainen.
Toiminta
Sotilasasiaintoimituskunta Vuonna 1858 perustettiin uudelleen armeijan hallinnollisia ja taloudellisia asioita hoitava sotilasasiaintoimituskunta, joka oli lakkautettu vuonna 1841. Ruotuväkiarmeijan vuonna 1867 tapahtuneen hajottamisen jälkeen sotilasasiaintoimituskunnan tehtäväksi jäi valvoa Suomen kaartia, meriekipaasia ja kadettikoulua. Sotilasasiaintoimituskunta lakkautettiin tarpeettomana vuonna 1903.
Kauppa- ja teollisuustoimituskunnan perustaminen Senaatti sai vuonna 1883 oikeuden antaa lupia yhdistysten perustamiseen. Keisari Aleksanteri III siirsi muutenkin senaatin päätösvaltaan asioita, joiden katsoi olevan merkitykseltään vähäarvoisia. Senaatin tehtävien lisääntyessä niitä siirrettiin toimituskunnille, joiden määrää oli mahdollista lisätä. Kauppa- ja teollisuustoimituskunta perustettiin vuonna 1888.
Ensimmäinen sortokausi