La politique étrangère et de sécurité commune de l'Union européenne, également connue sous le sigle PESC, était le deuxième des trois piliers instaurés en 1992 par le traité sur l'Union européenne de Maastricht. La structure en pilier a été abolie par l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne le .
Pour permettre à l'Union de jouer un rôle politique sur la scène internationale, le traité de Maastricht a institué une politique étrangère et de sécurité commune y compris la définition à terme d'une « politique de défense commune ». Elle est le volet diplomatique et de sécurité de l'action extérieure de l'Union européenne et complète les politiques extérieures de la Communauté européenne telles que la politique commerciale commune, la politique de développement, ou la dimension externe des politiques communautaires internes (euro, environnement, immigration, visas, etc.). Les dispositions de la PESC ont été révisées par le traité d'Amsterdam (1997), par le traité de Nice (2001) qui a amorcé la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) et par celui de Lisbonne (2007) . Enfin, des mesures particulières ont été décidées à la suite de l’invasion de l'Ukraine par la Russie en .
Histoire
Fondations de la PESC La coopération dans les négociations commerciales internationales, sous la politique commerciale commune, remonte à l'établissement de la Communauté en 1957.. La PESC elle-même a ses origines dans la formation de la coopération politique européenne (CPE) en 1970.. La CPE était un processus informel de consultation entre les États membres sur les problèmes de politique étrangère, dans le but de mettre en place une approche commune des questions de politique étrangère et la promotion des intérêts de l'UE et ceux de la communauté internationale dans son ensemble. Ceci inclut la promotion de la coopération internationale, le respect pour les droits de l'homme, la démocratie et l'État de droitArticle 11 du traité de Maastricht..
L'évidente faiblesse de la CPE, par exemple, les guerres de Yougoslavie, conduisit au désir de renforcer la politique étrangère. Le traité de Maastricht, qui est entré en vigueur en 1993, établit l'Union européenne. L'ancienne Communauté économique européenne supranationale devint le premier pilier, le second étant la politique étrangère et de sécurité commune. Le pilier PESC était basé sur l'intergouvernementalisme, ce qui signifiait l'unanimité au sein du Conseil, et peu d'implication des autres institutions.
Le traité d'Amsterdam créa le poste de haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune pour coordonner et représenter la politique étrangère de l'Union..
Le traité de Nice introduit relativement peu de changement; toutefois, il institue la désignation du haut représentant à la majorité qualifiée et permet que certaines décisions relatives à la conclusions d’accords internationaux soient prises à la majorité qualifiée.
Changements apportés par le traité de Lisbonne Sous le traité de Lisbonne, la fusion des postes de haut représentant et de commissaire européen aux Relations extérieures et à la Politique européenne de voisinage aboutit à la création du haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, son titulaire devenant par la même un vice-président de la Commission européenne. Le système en piliers est officiellement aboli. La politique extérieure de l'Union européenne reste intergouvernementale et sujette à l'unanimité au Conseil de l'Union européenne The Quest for European Foreign Policy Consistency and the Treaty of Lisbon by Jan Gaspers, Humanitas Jouranl of European Studies, Vol. 2, No. 1, 2008..
En , Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, propose d'abandonner le système d'unanimité au profit d'une décision à majorité qualifiée. Cela permettrait un meilleur compromis (consensus) de la part des États, qui perdraient la menace du veto pour bloquer une décision, et un meilleur positionnement de l'Europe sur la scène internationale. Le problème de cette proposition repose dans le fait qu'aucun État ne rallierait une position qu'il ne partage pas, particulièrement dans le domaine de la politique étrangère. Pour le moment, cette proposition semble donc mise de côté..
Chronologie de l'Union européenne et de ses prédécesseurs
Objectifs Le traité de Maastricht définit les objectifs de la PESC : sauvegarder les valeurs communes, les intérêts fondamentaux et l'indépendance de l'UE ; renforcer la sécurité de l'UE et de ses États membres sous toutes ses formes ; maintenir la paix et renforcer la sécurité internationale, conformément aux principes de la Charte des Nations unies ainsi qu'aux principes des accords d'Helsinki et aux objectifs de la Charte de Paris ; promouvoir la coopération internationale ; développer et renforcer la démocratie et l'État de droit ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales dans le monde.
Le concept de défense européenne concerne principalement la gestion des crises hors Union européenne, par des opérations de maintien ou de rétablissement de la paix et des missions humanitaires regroupées sous le nom de « missions de Petersberg ». En revanche, l'article 42 paragraphe 7 du Traité sur l'Union européenne, aussi nommé clause de défense mutuelle, implique que les Etats Membres de l'Union se doivent assistance en cas d'aggression armée sur leur territoire. Cet article n'a été invoqué qu'à une seule reprise, par la France le , en réaction aux attentats du 13 novembre 2015. Sa portée, en outre, est plus large que celle de l'article 5 de l'OTAN. Cette dernière reste cependant explicitement la base de la politique de défense européenne.
Fonctionnement thumb|upright=1.5|Federica Mogherini avec le secrétaire d'État des États-Unis, John Kerry en 2014 au siège du SEAE.
Haut représentant Le haut représentant, en accord avec la présidence en fonction, parle au nom de l'UE dans les matières de politiques étrangères mises en commun par celle-ci et peut avoir la tâche d'articuler clairement des positions politiques ambiguës créées par les désaccords parmi les États membres. La politique étrangère et de sécurité commune requiert l'unanimité parmi les 27 États membres actuels sur la politique appropriée à suivre pour des situations particulières. L'unanimité et certains problèmes abordés par la PESC entrainent des désaccords, tel que ceux à propos de la guerre en Irak., qui sont fréquents.
Il coordonne aussi les travaux des représentants spéciaux de l'UE. Le haut représentant est aussi à la tête de l'Agence européenne de défense, de l'Union de l'Europe occidentale jusqu'à sa dissolution en 2011, et exerce les mêmes fonctions sur la politique européenne de sécurité et de défense.
Organes Entérinée par le traité de Maastricht en 1992, la PESC prolonge la coopération politique européenne (CPE) amorcée en 1970 (échange d'informations et concertation entre les ministres des Affaires étrangères des pays membres). Coopération interétatique organisée dans le cadre du du traité de Maastricht, la PESC est intergouvernementale et n'est donc pas une politique communautaire. Les institutions communautaires participent cependant à son fonctionnement : le Conseil européen (chefs d'État ou de gouvernement) arrête les grandes orientations ; le Conseil de l'Union européenne adopte les décisions et, par l'intermédiaire de sa présidence, représente l'Union européenne à l'extérieur ; la Commission européenne soumet des propositions et exécute le budget ; le Parlement européen a un droit d'information et de consultation.
Depuis le traité d'Amsterdam, deux nouveaux organes ont été créés. Premièrement le haut représentant pour la PESC qui est aussi secrétaire général du Conseil de l'Union européenne, dont le rôle est d'assister le Conseil en contribuant à l'élaboration et à la mise en œuvre des décisions politiques et le cas échéant, en agissant au nom du Conseil à la demande de la présidence, en conduisant le dialogue avec des tiers. Javier Solana a été désigné en 1999 pour 5 ans et reconduit dans ses fonctions en juillet 2004. Il assume également la fonction de Secrétaire général de l'Union de l'Europe occidentale (UEO). Deuxièmement l'unité de planification de la politique et d'alerte rapide (UPPAR) ou « Unité politique » : composée de fonctionnaires provenant des États membres, du Conseil de l'Union européenne, et de la Commission européenne et rattachée au « haut représentant pour la PESC », l'UPPAR assiste celui-ci dans la définition et la mise en œuvre de la PESC.
Le traité de Nice a mis en place trois autres structures permanentes : le Comité politique et de sécurité (COPSDécision du Conseil du 22 janvier 2001 instituant le Comité politique et de sécurité, Journal officiel des Communautés européennes.) ; le Comité militaire de l'Union européenne (CMUEDécision du Conseil du 22 janvier 2001 portant création du Comité militaire de l'Union européenne, Journal officiel des Communautés européennes.) et l'État-major de l'Union européenne (EMUEDécision du Conseil du 22 janvier 2001 instituant l'État-major de l'Union européenne.). À ces structures est venue s'ajouter par décision du le Comité civil de gestion des crises (CIVCOMDécision du Conseil du 22 mai 2000 instituant un comité chargé des aspects civils de la gestion des crises, Journal officiel des Communautés européennes.).
Le traité de Nice prévoit la possibilité pour le COPS de prendre lui-même des décisions appropriées pour assumer le contrôle politique et la direction stratégique d'une opération de gestion de crise.
La règle générale pour le processus décisionnel dans le deuxième pilier est le consensus. Ce mode de prise de décision diffère de l'unanimité par le fait que l'approbation du projet présenté ne nécessite pas d'être signifiée expressément par les États membres. En revanche, toute opposition doit être exprimée. C'est le principe de l'« abstention constructive » qui fait que l'abstention d'un État-membre ne signifie pas refus. La procédure caractéristique de ce mode de décision est la « procédure de silence ». À l'issue d'une discussion, une limite de temps est fixée pour que s'expriment les oppositions. Au-delà de cette limite, s'il n'y a pas eu de « rupture de silence », la décision est réputée prise ou le texte adopté.
Par ailleurs, le traité de Nice instaure une procédure de coopération renforcée pour la mise en œuvre d'une action ou position commune, à l'exclusion des « questions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense ».
L'Agence européenne de défense encourage l'augmentation des capacités de défense, les recherches militaires et l'établissement du marché commun européen pour les technologies militaires.
Instruments et réalisations Le Conseil européen définit les principes et la ligne directrice de la PESC ainsi que des stratégies communes à mettre en place par l'UE. Sur la base de ses lignes directrices le Conseil des ministres adopte des actions communes ou des positions communes. Ce sont les traités de Maastricht et d'Amsterdam qui dotent la PESC de trois instruments principaux : les stratégies communes : le Conseil européen définit par consensus des stratégies communes dans les domaines où les États membres ont des intérêts communs importants. Les stratégies communes précisent les objectifs, la durée et les moyens fournis par l'UE et les États membres. Une « stratégie européenne de sécurité » a été décidée en Rapport sur la mise en œuvre de la stratégie européenne de sécurité - Assurer la sécurité dans un monde en mutation, Bruxelles, 11 décembre 2008. S407/08., ainsi qu'une « stratégie de l'UE de lutte contre l'accumulation et le trafic illicites d'armes légères et de petit calibre (ALPC) et de leurs munitions » en 2005, et une « stratégie pour une société de l'information sûre » en 2006, visant à lutter contre le cybercrime.