Upravno uređenje Bosne i Hercegovine stvarano je tijekom rata u Bosni i Hercegovini i potvrđeno je ustavom koji je proizašao iz Daytonskog sporazuma u studenome 1995.

Višenarodnu državu čine tri konstitutivna naroda, a sastavljena je od dvaju entiteta - Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske.

BiH je vrlo složena, proturječna i asimetrična država, a oko njezinoga državnog uređenja i karaktera cjelokupnog ustavnog uređenja postoje različita mišljenja.

Razvoj

minijatura|Opći okvirni sporazum, odnosno Daytonski sporazum, kojim je potvrđeno federalno uređenje BiH u studenome 1995. minijatura|Potpisivanje Daytonskog sporazuma

Bosanskohercegovački federalizam osebujna je pojava koja po mnogočemu odstupa od uobičajenih oblika razvitka ustavnosti. Uređenje Bosne i Hercegovine vrlo je komplicirano zbog nekonzistentnih ustavnih rješenja koja se odnose na njezino državno uređenje, tj. njezinu federalnu strukturu. Bosna i Hercegovina nema federalnu tradiciju. Federalizam u Bosni i Hercegovini razvijao se u ratnim uvjetima nakon raspada Jugoslavije u kojoj je BiH bila jedna od šest federalnih jedinica - socijalističkih republika. Stjecanjem neovisnosti u BiH se trebalo radit na prijelazu iz unitarnog na federalno uređenje zbog njezinog višenacionalnog sastava, a u takvoj situaciji federalizam se nametnuo kao jedino moguće rješenje. Federalizacija je zahtijevala stvaranje federalnih jedinica koje je trebalo potvrditi saveznim ustavom. Te federalne jedinice nisu nastale sporazumno, već u okolnostima rata. Pod pritiskom međunarodne zajednice prihvaćen je i državni ustav u kojem je priznato postojanje federalnih jedinica u više-manje činjeničnoj situaciji. Najosjetljivije pitanje bilo je utvrđivanje granica federalnih jedinica. Nametnulo se pitanje treba li, u procesu federalizacije višenacionalnih država, nacijama dati i zasebne federalne jedinice. U BiH ovo nije bio samo doktrinarni, već i zbiljski sukob. Zbog toga se nacionalni kriterij nastojao ublažiti drugim kriterijima - zemljopisnim, povijesnim, gospodarskim, prometnim itd. Na drugim kriterijima inzistirali su Bošnjaci, a na nacionalnim Hrvati i Srbi. Zbog tih sukoba propali su mirovni planovi za BiH od kojih je svaki predlagao drukčiji broj federalnih jedinica. Mirovni planovi su kao posljedicu imali i veće sukobe zaraćenih strana, jer nijedan plan nije bio prihvaćen istovremeno od sve tri strane. Planovi su predstavljali i konfederalne koncepte na kojima su inzistirali Srbi, tako da je stvarna podjela BiH stalno bila prisutna. Konfederacija bi ishodovala raspadom države, što bi federalizacija spriječila.Miljko, 2006., str. 200. - 202.

Međunarodna zajednica od početka rata u BiH nudila je rješenje za unutarnje uređenje BiH kao složene, federalne države. Za srpsku stranu to nije bilo prihvatljivo jer bi federalizam bila prepreka njihovom pravu na samoopredjeljenje do otcjepljenja. Bošnjačkoj strani federalizam također nije bio prihvatljiv zato što je predstavljao prepreku unitarnoj državi u kojoj bi Bošnjaci, kao većinski, bili i temeljni narod. Jedini zagovornik federalizma bila je hrvatska strana koja ga je formulirala u Livanjskom pitanju u ožujku 1992. kao prijedlog za referendumsko pitanje o neovisnosti BiH. Prijedlog je glasio: "Jeste li za suverenu i nezavisnu Bosnu i Hercegovinu kao državnu zajednicu konstitutivnih i suverenih naroda – hrvatskog, muslimanskog i srpskog naroda – u njihovim nacionalnim područjima (kantonima)?".Vukoja, 2013., str. 5.Kljaić, 2013., str. 155.

Washingtonski sporazum je u ožujku 1994. sklopila hrvatska i bošnjačka zarećena strana uz sudjelovanje i pristanak Hrvatske, dok srpska strana i SR Jugoslavija nisu bile uključene. Njime je ukinuta Hrvatska Republika Herceg-Bosna i uspostavljena Federacija Bosne i Hercegovine. Nakon njegovog sklapanja nastavljen je rat sa Srbima do sklapanja Daytonskog sporazuma u studenom 1995. koji je priznao postojanje Republike Srpske i kojim je okončan rat u BiH. Daytonski sporazum je jasan oko teritorijalnog i nacionalnog kod statusa Republike Srpske, no Washingtonski sporazum, kojeg su prihvatile hrvatska i bošnjačka zaraćena strana uz sudjelovanje i pristanak Hrvatske, bio je utemeljen na sasvim drukčijem konceptu.Miljko, 2006., str. 202.

Konfederalizam se u Washingtonskom sporazumu se ogleda u predviđanju konfederalnog odnosa između Hrvatske i Federacije Bosne i Hercegovine (bez rješenog pitanja područja BiH s većinskim srpskim pučanstvom), ali i u Daytonskom sporazumu koji je priznao Republiku Srpsku kao pandan Federaciji BiH koji je sporazum o konfederaciji zamijenio sporazumom o pravu entiteta da uspostave zasebne paralelne odnose sa susjednim zemljama u skladu sa suverenošću i teritorijalnim integritetom BiH. Tako su se tek Washingtonskim, odnosno Daytonskim mirovnim sporazumom, pod pritiskom međunarodne zajednice, nametnula ustavna rješenja koja su uključivala unutarnje granice nove federalne BiH. Koliko je teritorijalno gledište (povezano s etničkim predznakom kod Republike Srpske) bilo naglašeno, vidljivo je u Aneksu 2 Daytonskog sporazuma, prema kojem su međuentitetske crte razgraničenja između Federacije BiH i Republike Srpske trebale biti povučene na karti u dodatku o ovom sporazumu. Federacija BiH dobila je 51% državnog područja, a Republika Srpska 49%. Pri tome je ovaj Aneks sadržavao i sporazum o arbitraži koji se odnosio na "dio međuentitetske granične crte u području Brčkog koji je bio predmet spora".

Složenost bosanskohercegovačkog Ustava Pred donošenje bosanskohercegovačkog Ustava postojalo je više mogućnosti oko njezinog uređenja. Republika Srpska koja je nastala 1992. u uvjetima rata, priznata je Daytonskim sporazumom kao entitet BiH uz Federaciju BiH nastalu 1994. Republika Srpska je svoj Ustav donijela 1992., koji je, za raliku od Ustava Federacije BiH samostalno donio srpski narod u BiH posredstvom Narodne skupštine. Daytonskim sporazumom je samo definirana i potvrđena veličina teritorija Republike Srpske koji je do tada bio nepoznanica.Miljko, 2006., str. 204.

Tako je nastala krajnje složena, proturječna i asimetrična država, oko čijeg državnog uređenja kao i karaktera cjelokupnog ustavnog uređenja daytonske BiH postoje najrazličitija mišljenja.

Višenacionalna država koju čine tri nacije sastavljena je od dva entiteta - Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske. Federacija BiH je po svom uređenju federalna i nosi naziv države, dok je Republika Srpska unitaran entitet. Upravo iz ovoga proizlazi temeljna proturječnost Daytonskog sporazuma i bosanskohercegovačkog Ustava, koji blokira djelovanje bosanskohercegovačkih institucija. Naime, jedina logična i teorijski dosljedno izvedena federalizacija BiH, na način napravljen u Washingtonskom sporazumu iz 1994., podrazumijevala je i kantonizaciju Republike Srpske (što je podrazumijevalo i njezin nestanak) te uključivanje srpske nacionalne sastavnice u institucionalni sustav vlasti Federacije BiH, kako se trebala zvati čitava država. Alternativa ovom rješenju bila je konfederalna BiH za koju su se zalagali Srbi, što bi predstavljalo negaciju BiH kao države u dotadašnjim granicama. Da se to dogodilo, sporazum o konfederaciji između Hrvatske i novnonastale krnje Federacije BiH dobio bi smisao.Miljko, 2006., str. 204. - 205.

Međutim, kako do toga nije došlo, međunarodno priznavanje Republike Srpske uz Federaciju BiH stvorilo je državu s trostupanjskom ustavnošću i ukupno trinaest ustava - države BiH, dva entiteta i deset županija (kantona) unutar Federacije BiH. Zbog toga su mnogi bosanskohercegovački i drugi pisci u tom obliku države prepoznali "asimetričnu konfederaciju", "uniju samostalnih političkih entiteta sa zajedničkom središnjom vlasti", "segmentiranu državu", "federaciju s naglašenim konfederalnim elementima", "federaciju sui generis" i sl.Miljko, 2006., str. 205.

Iako Ustav BiH, kao i njegov američki uzor, nigdje izričito ne spominje karakter BiH s gledišta oblika državnog uređenja i ne navodi naziv federacija (osim za jedan entitet) iz samog teksta Ustava proizlazi da se ipak radi o federaciji. Ustav tako govori o državi BiH, njezinom teritorijalnom integritetu, međunarodnom subjektivitetu, dva entiteta, raspodjeli nadležnosti među njima, organima vlasti i sl. što daje dovoljno osnove rečenoj tvrdnji. Isto tako, primijetno je da je takva federacija sastavljena od dvije federalne jedinice, a takve federacije su iz dosadašnje teorije i prakse federalizma najviše krhke, pokazuje i elemente konfederacije. To se posebno odnosi na sudstvo, obranu i posebne paralelne odnose entiteta sa susjednim državama. Takva federalna struktura nije uspjela na jednak način pomiriti i na saveznoj razini uskladiti elemente posebnosti - nacije. To se odnosi, prije svega, na nepodudarnost teritorijalnog i nacionalnog, što je najvidljivije u samim entitetima.

Dva potpuno suprotstavljena koncepta - Washingtonski i Daytonski - u stvaranju unutarnjeg uređenja države dovela su do konstrukcijske greške čineći bosanskohercegovački federalizam nedjelotvornim. U tom vidu, ni odluka Ustavnog suda BiH o konstitutivnosti naroda, i na temelju nje usklađene odredbe entitetskih ustava koje su proglašene neustavnim (nametnute od strane visokog predstavnika) nisu ni u kojem smislu dovele do promjene u bosanskohercegovačkom federalizmu kako je on određen u Daytonskom sporazumu i Ustavom BiH. Za bilo kakvu promjenu na tom području nužna je i izmjena državnog ustava.Miljko, 2006., str. 205. - 206.

Na primjeru federalizma BiH vidljiv je temeljni nedostatak koji se odnosi na nepostojanje osnovnog konsenzusa unutar njezinog pučanstva, a posebno unutar vodećih društvenih snaga o potrebi zajedništva i interesima koji se trebaju ostvariti u federalnoj zajednici. Ako te pretpostavke nisu ispunjene, federalne institucije ne mogu ispuniti svoju osnovnu svrhu i u borbi za dominaciju jednih nad drugima vode u situaciji potpune političke blokade, gdje je često nemoguće postići rješenje ustavnim sredstvima. Na taj način federalizam se pretvara u svoju suprotnost i potencira sukob umjesto da ga rješava.Miljko, 2006., str. 206.

Bosanskohercegovački federalizam pokazuje sve odlike ustavnog uređenja BiH. Način na koji je stvoren Ustav BiH, pa tako i ustavna rješenja koja se odnose na federalizam, kao glavni ustavni problem, od samog početka izazivaju niz prijepora zbog svoje nekonzistentnosti i nejednakih kriterija na kojima se temelji. Ustavom je na nejednak način riješen odnos između jedinstvenosti (svi državljani BiH) i posebnosti (tri konstitutivna naroda BiH). U konačnoj raščlambi ustavnih odredbi Ustava BiH, sukladno i dosadašnjoj praksi Ustavnog suda BiH, došlo se do zaključka kako ne postoji specifičan model nacionalnog predstavljanja u bosanskohercegovačkim institucijama, kao ni odgovarajući izborni mehanizam koji bi bili istovjetni za oba entiteta. Sve se ovo na poseban način odražava na predstavljanje, odnosno sudjelovanje entiteta u federalnoj vlasti Bosne i Hercegovine. No, i pored nepodudaranja nacionalnog i teritorijalnog u Federaciji BiH na normativnom planu, to se ne može reći i za Republiku Srpsku, gdje se ta dva elementa i normativno priznaju kao podudarna cjelina. Kako je upravo nacionalnost posebnost bosanskohercegovačkog federalizma, zbog čega je on i uspostavljen, a nacionalno i teritorijalno se ustavnim rješenjima podudara samo u slučaju Republike Srpske, to su narodi i federalne jedinice na specifičan način predstavljeni u institucijama Bosne i Hercegovine. Gornji dom Parlamentarne skupštine BiH (PS BiH), koji bi trebao predstavljati federalne jedinice, ne nosi naziv koji bi upućivao na to, već se zove Dom naroda.