Un atto amministrativo è, nel diritto amministrativo italiano, un atto giuridico posto in essere da un'autorità amministrativa nell'esercizio di una sua funzione amministrativa. Esso è espressione di un potere amministrativo, produttivo di effetti indipendentemente dalla volontà del soggetto o dei soggetti cui è rivolto.
La sequenza di atti amministrativi all'interno di un procedimento amministrativo, sotto la supervisione di un responsabile del procedimento amministrativo, porta invece all'emanazione di un provvedimento amministrativo.
Descrizione Caratteristiche Un atto amministrativo è: unilaterale, in quanto ha efficacia indipendentemente dalla volontà del soggetto cui è destinato (a cui può anche essere imposto); esterno, dato che non sono considerati atti amministrativi quegli atti posti in essere dall'autorità amministrativa nei confronti di sé stessa (detti atti meramente interni, come le circolari). nominativo, in quanto ciascuna tipologia di atto è prevista nominativamente dalla legge.
Esso infine è sempre emanato da un'autorità amministrativa (atto soggettivamente amministrativo) nell'esercizio delle sue funzioni amministrative (atto oggettivamente amministrativo).
Quando l'atto amministrativo ha natura imperativa, la legge può munirlo dell'esecutorietà, vale a dire che, diversamente dai contratti e dagli altri rapporti di diritto privato, non richiede alla pubblica amministrazione di adire l'autorità giudiziaria per accertarne la validità e ottenerne l'esecuzione coattiva da parte della forza pubblica. Simmetricamente, il cittadino ha il diritto di adire la giustizia amministrativa per impugnare gli atti amministrativi.
Requisiti
I requisiti sono le componenti che incidono sulla validità e sull'efficacia dell'atto e quindi si distinguono in:
requisiti di legittimità, la cui mancanza comporta l'annullabilità dell'atto amministrativo requisiti di efficacia, necessari invece perché l'atto produca concretamente i suoi effetti.
I requisiti di legittimità sono i requisiti che la legge richiede perché l'atto amministrativo, oltre che esistente, sia valido cioè legittimo; la loro mancanza perciò è un vizio e comporta l'illegittimità dell'atto.
Controllo e invalidità
Un atto amministrativo può essere invalido perché contrario a norme giuridiche, e allora si tratta di un atto amministrativo illegittimo, oppure perché è contrario al principio costituzionale della buona amministrazione (art. 97 della costituzione), e allora si tratta di un atto amministrativo inopportuno.
L'atto illegittimo può essere viziato in modo più o meno grave, dando luogo a due categorie di invalidità degli atti amministrativi: gli atti nulli e gli atti annullabili. Un atto amministrativo è nullo se: c'è incompetenza assoluta (colui che ha emanato l'atto non aveva potere di farlo); manca uno degli elementi essenziali (inesistenza o indeterminabilità del soggetto o dell'oggetto, illegittimità del contenuto, mancanza di finalità intesa come interesse pubblico, eccetera). violazione o elusione del giudicato (quando il nuovo atto emanato dalla pubblica amministrazione, a seguito di sentenza, riporta i medesimi vizi già censurati, ovvero tenti di aggirare il giudicato). Mentre un atto amministrativo risulta annullabile quando: c'è incompetenza relativa (l'organo che ha emanato l'atto è competente, ma non colui che se ne è occupato ad esempio perché inferiore gerarchicamente a chi ne aveva il potere); c'è violazione di legge (l'atto va contro una legge dello Stato); c'è eccesso di potere (disparità di trattamento, illogicità della motivazione, ingiustizia manifesta, eccetera).
La differenza più spiccata tra nullità e annullabilità sta nel fatto che l'atto amministrativo annullabile perde efficacia se la parte che ne ha diritto chiede e ottiene l'annullamento, quello nullo è privo di efficacia sin da quando nasce.
Per parte della dottrina esiste una terza categoria di invalidità degli atti amministrativi: quella degli atti amministrativi inesistenti.
Efficacia L'efficacia è la qualità dell'atto amministrativo di poter validamente produrre gli effetti per i quali è stato posto in essere.
L'atto amministrativo, in quanto prodotto dalla Pubblica Amministrazione per finalità di pubblico interesse è produttivo di effetti indipendentemente, ma anche contro, la volontà del soggetto, o dei soggetti, interessato dall'atto.
In base alla loro efficacia gli atti amministrativi si distinguono in: atti costitutivi, che creano, modificano od estinguono un rapporto giuridico preesistente atti dichiarativi, che si limitano ad accertare una data situazione senza influire su di essa
Nella generalità dei casi gli atti amministrativi hanno efficacia, e quindi operano, dal momento in cui sono posti in essere (normalmente ci si riferisce a questo momento come alla fase decisoria).
Per disposizione di legge o della stessa amministrazione gli atti amministrativi possono però avere efficacia differita, cioè hanno efficacia a partire da un periodo futuro. Rispetto all'efficacia dell'atto amministrativo si riporta la pronuncia del Consiglio di Stato sez. VI, 7 agosto 2002, n. 4126 che recita:
Generalmente ci si riferisce ai casi in cui l'atto amministrativo diviene efficace in un momento successivo a quello in cui è stato deliberato dall'organo che ne aveva la competenza, come agli atti che necessitano di un'ulteriore fase, che è la fase integrativa dell'efficacia.
Esecutorietà Si riferisce alla capacità della P.A. di dare esecuzione ai propri atti con mezzi propri, anche coattivamente, senza il ricorso all'autorità giudiziaria.
Classificazione In genere si distingue tra la categoria dei provvedimenti amministrativi ed una categoria residuale di atti che non ricade nella prima. Provvedimenti amministrativi Autorizzazioni Licenze Concessioni, tra cui una forma particolare è il permesso di costruire Ordine Atti ablatori Atti che non sono Provvedimenti amministrativi Pareri Atti di controllo Atti propulsivi Atti ricognitivi Atti paritetici
Struttura dell'atto amministrativo Un atto amministrativo, nella generalità dei casi, presenta una struttura formale composta da: intestazione (indica l'autorità da cui emana l'atto); errore o mancanza: irregolarità preambolo (contiene le norme di legge e gli articoli in base ai quali l'atto è stato adottato); errore o mancanza: illegittimità motivazione (valuta comparativamente gli interessi, indicando le ragioni per le quali si preferisce soddisfare un interesse in luogo di un altro); Errore o mancanza: Illegittimità dispositivo (è la parte precettiva, che costituisce l'atto di volontà della pubblica amministrazione) luogo; errore o mancanza: irregolarità data; errore o mancanza: irregolarità sottoscrizione (contiene la firma dell'autorità che emana l'atto o di quella delegata)
Contenuto Rispetto al contenuto dell'atto amministrativo si distinguono: elementi essenziali accidentali naturali
La mancanza di un elemento essenziale determina la nullità dell'atto amministrativo, mentre la mancanza di un requisito determina l'annullabilità dell'atto amministrativo, cioè la possibilità che sia annullato, su istanza di parte o d'ufficio da parte della Pubblica Amministrazione.
Gli elementi accidentali si possono applicare soltanto agli atti amministrativi negoziali; infatti rispetto agli atti amministrativi gli elementi accidentali non hanno ragion d'essere (si pensi, ad esempio, all'assurdo di una certificazione di nascita sottoposta a condizione sospensiva).
Gli elementi accidentali devono essere possibili e leciti. Gli elementi accidentali illeciti o impossibili non comportano la nullità o l'annullabilità dell'atto amministrativo, ma si considerano come non apposti.
Gli elementi naturali sono quegli elementi che si considerano sempre inseriti nell'atto, anche se non apposti espressamente, in quanto previsti dalla legge per il tipo astratto di atto.
Elementi essenziali Sono elementi essenziali dell'atto amministrativo: la capacità del soggetto che emana l'atto la dichiarazione l'oggetto la causa la motivazione la forma Il destinatario
Di norma sono indicati anche i presupposti; la volontà (an della scelta e quid del contenuto dispositivo del provvedimento, distinta dalla motivazione che specifica l'interesse pubblico curato); esternazione (modi in cui sono resi conoscibili all'esterno gli elementi del provvedimento, a sua volta conforme ad una specifica disciplina di legge).
Capacità del soggetto Il soggetto che emana l'atto amministrativo deve avere la capacità, ovvero la competenza, ad emanarlo. Se l'atto è emanato da un soggetto che non è organo della pubblica amministrazione, non si è in presenza di un atto amministrativo.
In casi particolari espressamente previsti dalla legge, l'attività posta in essere da un privato può qualificarsi come amministrativa e ci si riferisce al privato come ad un funzionario di fatto; un esempio è il caso di un cittadino che in presenza di catastrofi naturali svolga volontariamente attività di natura pubblica.
Dichiarazione La dichiarazione è l'atto con cui la Pubblica Amministrazione rende conoscibile al suo esterno la propria volontà. In alcuni casi il silenzio può assumere la valenza di una dichiarazione di volontà come per il silenzio-assenso o il silenzio-rifiuto.
Oggetto L'oggetto è la res su cui l'atto amministrativo incide.
Causa La causa è la finalità tipica di pubblico interesse prevista dall'ordinamento per l'atto.
Ad esempio, la causa dell'espropriazione consiste nel trasferimento coattivo del bene da un cittadino privato alla Pubblica Amministrazione, dietro il corrispettivo di un indennizzo.
Alla pubblica amministrazione non è attribuito un generico potere di porre in essere tutti quegli atti che realizzino l'interesse pubblico; al contrario sono attribuiti tanti poteri specifici, ciascuno dei quali realizza uno specifico interesse pubblico, rappresentato dalla causa.
Motivazione La motivazione si collega sia alla dichiarazione che alla forma dell'atto amministrativo.
Per l'articolo 3 della legge 241 del 1990, ad esclusione degli atti normativi e di quelli a contenuto generale, deve riportare: i presupposti di fatto: le circostanze (di fatto o di diritto, materiali, spaziali) al verificarsi delle quali l'autorità può provvedere. le ragioni giuridiche che hanno determinato le ragioni dell'amministrazione Sussiste un vizio di eccesso di potere se il presupposto indicato non è conforme alla realtà.
Forma La forma è un elemento che si lega alla dichiarazione, determinato per legge. Nel diritto amministrativo la forma degli atti è tendenzialmente libera, potendo l'atto amministrativo rivestire sia la forma scritta (es. un verbale) sia la forma orale (es. un atto iussivo) sia la forma simbolica o per immagini (es. un segnale stradale, che dai più si ritiene essere un atto di natura iussiva). In genere è la legge che stabilisce quale forma l'atto debba assumere, in ossequio ai principi di tipicità e nominatività degli atti. In difetto, occorre valutare il grado di incidenza dell'atto sulle situazioni giuridiche dei destinatari e la natura degli interessi in gioco, richiedendosi preferibilmente la forma scritta nel caso di provvedimenti limitativi della sfera giuridica altrui.
Se la forma è essenziale, la sua violazione comporta, di regola, la nullità dell'atto ed il relativo vizio è quello della violazione di legge. Se si ritiene peraltro che la forma sia un elemento costitutivo all'atto, la sua mancanza comporta la nullità dell'atto. Se invece la violazione attiene ad un aspetto meramente formale, che non incide sugli elementi essenziali, allora il vizio può essere sanato mediante autocorrezione (es., in caso di mera irregolarità) ovvero mediante il principio del raggiungimento dello scopo.