Il diritto di accesso agli atti amministrativi in Italia è un istituto giuridico dell'ordinamento italiano consistente ì nella possibilità di prendere visione ed estrarre copia di documenti in possesso della pubblica amministrazione italiana
Le tipologie di accesso sono disciplinate dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 e dal d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, che prevedono rispettivamente laccesso documentale e laccesso civico.
Generalità L’accesso documentale è disciplinato dagli artt. 22 e ss., ai sensi del quale esso “costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurare l’imparzialità e la trasparenza”, e consiste nel “diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi” (art. 22 legge n. 241/1990). La stessa legge ha demandato le modalità di regolamentazione ad apposito atto, emanato con D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184.
Si distinguono due tipologie di accesso documentale:
acceso partecipativo (o endoprocedimentale); accesso difensivo (o esoprocedimentale).
l'acceso partecipativo costituisce una facoltà riconosciuta ai soggetti privati coinvolti in un procedimento amministrativo, consentendo di prendere visione degli atti relativi al procedimento stesso per meglio tutelare i propri interessi (art. 10, comma 1, lett. a), legge n. 241/1990).
L’accesso difensivo, invece, non presuppone una previa apertura di un procedimento ed è riconosciuto a “tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi” che dimostrino di avere “un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” (art. 22, comma 1, lett. b), legge n. 241/1990). Il legislatore, inoltre, specifica che deve comunque essere garantito l’accesso ai documenti amministrativi “la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici” (art. 24, comma 7, legge n. 241/1990).
Al riguardo, la giurisprudenza ha precisato quali sono i presupposti per l’accesso difensivo: la sussistenza di un interesse legittimante, dotato delle caratteristiche di immediatezza, concretezza e attualità; la sussistenza di un nesso di necessaria strumentalità tra l’accesso e la cura o difesa in giudizio di tale interesse; infine, la motivazione della richiesta di accesso, che rappresenti in modo puntuale e specifico gli elementi che consentono all’amministrazione il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione “finale” di cui si afferma titolare l’istante.
Non sono invece ammissibili “istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni” (art. 24, comma 3).
Oggetto dell'accesso Oggetto dell’istanza di accesso sono i documenti amministrativi, intendendosi con questi tutti i documenti grafici, fotografici, cinematografici e informatici che siano creati dall’amministrazione o provenienti da privati ma da essa detenuti (art. 22, comma 1, lett. d).
Ambito di applicazione Il diritto di accesso può essere esercitato “nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi” (art. 23, comma 1). Ai fini dell’applicazione della disciplina sull’accesso, per pubblica amministrazione si intendono “tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale e comunitario” (art. 22, comma 1, lett. b).
In conseguenza, indipendentemente dalla natura formalmente pubblica o privata del soggetto che ha formato o che detiene i documenti di interesse, e dalla consistenza pubblicistica o privatistica del relativo regime operativo, il diritto di accesso richiede “che si versi in un contesto assoggettato alla applicazione dei principi di parità di trattamento e di trasparenza […]: il che accade (nella logica dell'art. 97 Cost.) solo in presenza di attività […] «di interesse pubblico»”Cons. Stato, sez. V, 2 ottobre 2019, n. 6603..
L’istanza di accesso può dunque avere ad oggetto ogni documento riguardante l’attività di pubblico interesse, a prescindere dalla natura pubblicistica o privatistica dell’ente che detiene i documentiTar Lazio, Roma, sez. III-ter, 6 marzo 2023, n. 3748..
Casi di esclusione dal diritto di accesso L’esclusione dal diritto di accesso agli atti, disciplinata dall’art. 24 legge n. 241/1990, limita la possibilità di prendere visione di determinati documenti al fine di salvaguardare interessi prevalenti e meritevoli di particolare tutelaG. della Cananea, M. Dugato, B. Marchetti, A. Police, M. Ramajoli, Manuale di diritto amministrativo, cit., p. 313..
Non è possibile l’accesso ai documenti coperti da segreto di Stato o a quelli sottratti alla divulgazione da leggi o regolamenti, perché evidentemente le esigenze di segretezza prevalgono sull’interesse privato a conoscere il contenuto di un determinato documento. L’accesso è inoltre escluso per i documenti relativi ai procedimenti tributari, oltre che per quelli inerenti all’adozione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione. Nel primo caso, infatti, rileva la riservatezza dei dati fiscali degli individui, negli altri casi, invece, l’esigenza di sottrarre atti di vasta applicazione all’ingerenza di molteplici soggetti. Non è inoltre ammesso l’accesso agli atti riguardanti i procedimenti selettivi contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi, questo a tutela dei dati sensibili, concernenti diritti indisponibili della persona, ivi contenuti.
Ulteriori ipotesi di esclusione possono essere individuate mediante regolamento di delegificazione, adottato ai sensi dell’art. 17, comma 2, legge 23 agosto 1988, n. 400, nei casi in cui l’ostensione possa compromettere la sicurezza e la difesa nazionale, la politica monetaria e valutaria, l’ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità, la contrattazione collettiva nazionale di lavoro, la vita privata e la riservatezza di persone fisiche o giuridiche, gruppi, imprese e associazioni e l’attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro.
Modalità di esercizio dell'accesso agli atti Le modalità dell’esercizio del diritto accesso sono disciplinate dall’art. 25 legge n. 241/1990 e dal d.P.R. 12 aprile 2006, n, 184.
Tanto per l’accesso procedimentale quanto per quello difensivo, la presentazione dell’istanza dal privato dà avvio a un procedimento che può portare all’accoglimento, al differimento o al diniego dell’accesso.
La richiesta, indirizzata all’amministrazione che ha formato o detiene stabilmente i documenti, deve essere motivata. Al riguardo, con riferimento all’accesso difensivo, il Consiglio di Stato ha precisato che “si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare”Cons. Stato, Ad. Plen., n. 4/2018..
Se l’istanza riguarda dati o informazioni riferibili a soggetti terzi, che vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza, questi assumono la qualifica di controinteressati nel procedimento di accesso e l’amministrazione deve dare loro comunicazione della richiesta, consentendo di presentare, nel termine di dieci giorni, motivata opposizione all’ostensione dei documenti richiesti (art. 3 D.P.R. n. 184/2006).
Inoltre, nel caso in cui vengano in rilievo esigenze di tutela della riservatezza dei controinteressati, l’amministrazione è tenuta a compiere una duplice operazione: da un lato, comparare l’interesse all’accesso e il contrapposto interesse del terzo; dall’altro, valutare se l’accesso presenti il carattere della “necessarietà”M. Clarich, Manuale di diritto amministrativo, cit., p. 143.. L’art. 24, come anticipato, stabilisce infatti che l’accesso deve comunque essere garantito quando la conoscenza dei documenti sia “necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”. La disposizione precisa altresì che nell’ipotesi in cui assumano rilievo dati sensibili o giudiziari, l’accesso è possibile nei soli limiti della stretta indispensabilità. Se invece vengono in rilievo interessi c.d. super-sensibili, riguardanti lo stato di salute e la vita sessuale di una persona, il criterio è della stretta necessarietà e della parità di rangoG. della Cananea, M. Dugato, B. Marchetti, A. Police, M. Ramajoli, Manuale di diritto amministrativo, cit., p. 314.. In altre parole, l’ostensibilità del documento è rigorosamente collegata all’imprescindibilità dello stesso rispetto alle esigenze difensive sottostanti, le quali saranno valutate con un canone più o meno rigoroso a seconda degli interessi coinvolti.
In caso di accoglimento, l’accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi in possesso dell’amministrazione destinataria della richiesta. L’esame dei documenti è gratuito ed il rilascio della copia è subordinato unicamente al rimborso del costo di riproduzione, fatte salve le disposizioni vigenti in riferimento alla materia di bollo ed in relazione ai diritti di ricerca.
L’amministrazione ha, inoltre, la possibilità di disporre il differimento dell’acceso qualora l’ostensione immediata dei documenti possa pregiudicare il buon andamento dell’azione amministrativa (art. 24, comma 4, legge n. 241/1990 e art. 9, comma 2, D.P.R. n. 184/2006). Tuttavia, tale facoltà può essere azionata unicamente nelle more del procedimento cui si riferiscono gli atti poiché, una volta concluso, non sussistono più ragioni per impedire la disponibilità dell’intera documentazione agli interessatiM. Clarich, Manuale di diritto amministrativo, cit., p. 271..
Infine, l’accesso può essere negato, sia tramite provvedimento di rigetto espresso sia mediante il silenzio dell’amministrazione. Il decorso infruttuoso del termine di trenta giorni dalla presentazione dell’istanza è infatti equiparato dal legislatore al diniego dell’istanza (art. 25, comma 4).
Tutele esperibili dal privato Avverso il provvedimento di differimento o di diniego (tacito o espresso), la legge n. 241/1990 prevede più strumenti di tutela a favore del richiedente. Nel termine di trenta giorni è possibile proporre ricorso giurisdizionale dinnanzi al giudice amministrativo, che può concludersi con una sentenza di condanna che ordina all’amministrazione l’esibizione dei documenti (art. 25, comma 4, legge n. 241/1990; artt. 116 e 133, comma 1, lett. a), n. 6, d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104)Tra la vasta dottrina intervenuta sull’istituto in esame, si rinvia a A. Simonati, M. Calabrò, Le modalità di esercizio del diritto di accesso e la relativa tutela, in M.A. Sandulli (a cura di), Codice dell’azione amministrativa, Milano, 2017, pp. 1320 ss..