Tassa per l'occupazione di spazi e aree pubbliche

La tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, nota come TOSAP, è stato un tributo che veniva applicato a favore dei Comuni e delle Province per le occupazioni di qualsivoglia natura eseguite, anche senza titolo, nelle strade, piazze, parchi e, ad ogni modo, su beni appartenenti al demanio e al patrimonio indisponibile degli enti locali.

Evoluzione storica della normativa La tassa per l'occupazioni di spazi ed aree pubbliche è stata disciplinata inizialmente da alcuni articoli (da 192 a 200) del R.D. 14 settembre 1931, n. 1175 (noto come Testo Unico sulla Finanza Locale) che ha dato una sistemazione organica a tutto il sistema tributario riguardante questa tassa.

Con la legge 1992 n. 421 il Governo ha ricevuto dal Parlamento la delega per la revisione e la razionalizzazione delle disposizioni in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale. In modo specifico l'articolo 4 di detta legge, che contiene la delega per la finanza territoriale, al comma 4 prevede le disposizioni relative alla tassa per l'occupazione di spazi e aree pubbliche di pertinenza dei Comuni e delle Province.

Successivamente, gli articoli contenuti nel D.lgs. 507 del 1993 sono stati, inizialmente, abrogati con vigenza 1º gennaio 1999 dall'articolo 51 del D.lgs. n. 446 del 15 dicembre 1997; il seguente articolo 63 aveva consentito ai Comuni e Province di istituire, tramite delibera regolamentare, un canone per le occupazioni di aree pubbliche.

Tramite l’art. 31 comma 14 della Legge 23 dicembre 1998 n. 448 il Legislatore ha reintrodotto il prelievo (Tosap).

In seguito, l’art. 18 della Legge 23 dicembre 1999 n. 488 (legge finanziaria 2000) ha introdotto significative modifiche all’art. 63 del D.lgs. n. 446 del 1997. Tali innovazioni riguardano la Tosap limitatamente alle occupazioni permanenti realizzate per l’erogazione di pubblici servizi.

Il Ministero delle Finanze ha fornito delucidazioni in merito all'applicazione delle preaccennate disposizioni chiarendo che le innovazioni introdotte trovano immediata applicazione, senza la necessità di apposite deliberazioni di recepimento.

La Legge 27 dicembre 2019 n. 160 (Legge di Bilancio 2020) ha abrogato il Capo II del D.lgs. n. 507 del 1993 ed ha istituito il Canone Unico Patrimoniale che ha sostituito la tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche.

Presupposti per l'applicazione Il presupposto della Tassa per l'occupazione di spazi e aree pubbliche è ravvisabile nella sottrazione di suolo pubblico all'uso indiscriminato della collettività; tale sottrazione è effettuata per il vantaggio proprio dei singoli.

Sono sottoposte a tassazione le occupazioni di qualsivoglia natura effettuate, anche in assenza di un titolo. Articolo 38 D.lgs. n. 507 del 1993 comma 1: “sono soggette alla tassa le occupazioni di qualsiasi natura, effettuate, anche senza titolo, nelle strade, nei corsi, nelle piazze e, comunque, sui beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni e delle province".

In merito, due differenti tesi convivono ai fini dell'applicazione di tale tributo:

tesi formalistica che ritiene necessaria la presenza di provvedimenti autorizzativi o concessori;

tesi sostanzialistica che reputa sufficiente la mera occupazione dell'area e dello spazio pubblico.

Il Giudice di legittimità ha palesato di aderire a questa seconda impostazione Il Giudice di legittimità nella sua analisi prende in considerazione il dato letterale dell'articolo 38 del D.lgs. 507 del 1993. ritenendo applicabile il tributo anche alle occupazioni effettuate in assenza di previo rilascio autorizzativo. Da ciò discende che, nonostante la ratio di tale tributo risieda nell'ottenimento di un provvedimento di concessione il suo presupposto è collegato alle occupazioni di qualunque natura e, dunque, effettuate anche in assenza di titolo, a patto che l'obbligazione tributaria discenda direttamente della legge e non da un provvedimento di concessione. In merito Cassazione civile Sezione I, 20/05/1992, n. 6058 afferma: "La tassa occupazione di suolo pubblico, prevista dall'art. 192 t.u. sulla finanza locale 14 settembre 1931 n. 1175, riveste natura tributaria e forma oggetto di un'obbligazione, che trova la sua fonte, non già nell'atto amministrativo di autorizzazione o di concessione, ma direttamente nella legge, che ne determina rigidamente il contenuto sulla base di criteri oggettivi e prestabiliti, senza lasciare alcun margine di discrezionalità all'ente impositore. Poiché il fatto generatore dell'obbligazione anzidetta è dato dalla materiale occupazione del suolo pubblico, la tassa in parola è sempre dovuta quando si abbia l'accennata occupazione, qualunque ne sia la causa o la natura, sia che essa sia effettuata per atto volontario del privato interessato od in esecuzione di un provvedimento della p.a.".

L'utilizzazione, anche abusiva, di uno spazio pubblico è un requisito necessario ma non sufficiente a giustificare l'imposizione Ammesso che non ogni occupazione di suolo appartenente al demanio o al patrimonio indisponibile di enti pubblici integri il presupposto della tassa. e, infatti, è fondamentale che l'occupazione di dette aree sia effettiva e consista in una reale sottrazione alla collettività di suolo pubblico da parte dell'occupante.

L'effettiva sottrazione può realizzarsi sia tramite la costruzione di opere visibili e sia nella semplice disponibilità dell'area, o nel non consentire ad altri di disporne e fruirne.

Affinché possa sorgere l'obbligazione tributaria è necessario un ulteriore presupposto ravvisabile nel beneficio economico che l'occupante ricava dall'utilizzo del suolo pubblico. Si ricorda quanto precisato dal Ministero delle Finanze a proposito di occupazioni realizzate con luminarie, addobbi o festoni. Viene evidenziato come tali fattispecie siano escluse dal tributo in quanto: «pur potendosi individuare il presupposto nel fatto materiale dell'occupazione, non si riscontra, nella generalità dei casi, quella diretta correlazione tra utilizzazione di spazi ed aree pubbliche e beneficio economico ritraibile dagli stessi, che costituisce uno dei principi cardini della imposizione disciplinata dal D.lgs.n.507/93». Risoluzione del 02/03/1995 n. 46 - Min. Finanze - Dip. Entrate Fiscalità Locale Serv. II

Possiamo identificare pertanto due tipologie di presupposti per l’applicazione della Tosap:

l’occupazione di uno spazio, anche sovrastante o sottostante, appartenente al patrimonio indisponibile del Comune o di altro ente; il vantaggio economico che dall’occupazione ne deriva.

Presupposti Tosap e servitù di pubblico passaggio La Tosap si applica anche alle occupazioni realizzate su tratti di aree private in cui risulti costituita servitù di pubblico passaggio. Articolo 38 del D.lgs. n. 507 del 1993 comma 3: "La tassa si applica, altresì, alle occupazioni realizzate su tratti di aree private sulle quali risulta costituita, nei modi e nei termini di legge, la servitù di pubblico passaggio". La nozione di servitù è più ampia rispetto a quanto previsto nel Codice civile, dovendosi garantire non solo il diritto di passaggio all'ente pubblico ma anche che tale utilità sia garantita all'intera collettività.

L'occupazione del privato che determina la sottoposizione al tributo deve essere iniziata dopo la costituzione della servitù a favore dell'ente; in caso la servitù sia costituita successivamente all'occupazione del suolo privato non si determinerà una fattispecie imponibile ai fini Tosap.

Soggetti dell'imposta Con riferimento al creditore e al debitore del tributo, l’articolo l’art. 39 del D.lgs. n. 507 del 1993 definisce i soggetti interessati dalla Tosap, nello specifico soggetti attivi e passivi.

Soggetti passivi La tassa è dovuta al Comune o alla Provincia, sul cui territorio insiste l'occupazione, dal titolare dell'atto di concessione o, in mancanza, dall'occupante di fatto relativamente alla superficie concretamente sottratta. L'art. 39 dispone che: "La tassa è dovuta al comune o alla provincia dal titolare dell'atto di concessione o di autorizzazione o, in mancanza, dall'occupante di fatto, anche abusivo, in proporzione alla superficie effettivamente sottratta all'uso pubblico nell'ambito del rispettivo territorio". Quindi il soggetto passivo, o debitore di imposta, è l'individuo titolare del provvedimento di concessione o di autorizzazione, indipendentemente dalla persona che utilizza in concreto lo spazio interessato, o, in mancanza di autorizzazione o concessione, il soggetto passivo d’imposta si identifica con l’occupante di fatto.

Nel caso in cui l'ente impositore della tassa revochi le concessioni o le autorizzazioni, al contribuente spetta la restituzione della tassa pagata in anticipo al netto degli interessi. Tuttavia, essendo dovuta la Tosap anche quando l'occupazione diventi abusiva, a seguito della revoca degli atti di concessione, ne deriva che la tassa deve essere restituita solo se sia mancata effettivamente l'occupazione.

Soggetti attivi Sono soggetti attivi, o creditori dell’imposta, il Comune o la Provincia sul cui territorio insiste l'occupazione di suolo pubblico. In particolare, a livello locale, tale pertinenza è esercitata dal Consiglio comunale. Il Consiglio comunale esercita tale pertinenza quale organo che riceve il potere rappresentativo direttamente dal popolo, di contro questo potere non spetta alla Giunta essendo priva di legittimazione democratica.

Il Comune e la Provincia sono tenuti ad approvare il regolamento per l'applicazione della tassa con cui dovranno regolare le modalità per la richiesta, i criteri di applicazione e il rilascio o la revoca delle concessioni o autorizzazioni.L'art. 40, d.lgs. n. 507 del 1993 dispone che: "Il comune e la provincia sono tenuti ad approvare il regolamento per l'applicazione della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche. Con il regolamento i predetti enti disciplinano i criteri di applicazione della tassa secondo le disposizioni contenute nel presente capo nonché le modalità per la richiesta, il rilascio e la revoca delle concessioni e delle autorizzazioni. Le tariffe sono adottate entro il 31 dicembre di ogni anno ed entrano in vigore il primo gennaio dell'anno successivo a quello in cui la deliberazione è divenuta esecutiva a norma di legge. L'omesso o ritardato adempimento delle disposizioni di cui al comma 3 comporta l'applicazione delle tariffe già in vigore, ove queste rientrino nei limiti previsti dal presente capo, ovvero l'adeguamento automatico delle stesse alla misura minima fissata dal capo medesimo".

I Comuni non possono disciplinare l'aumento delle tariffe in modo difforme e né farne pendere l'intero aumento su una sola categoria di soggetti, dovendo esercitare la propria potestà in modo conforme ai principi della proporzionalità del prelievo in merito alla superficie occupata effettivamente, alla durata delle occupazioni a cui si allude e dell'equa distribuzione del sacrificio per le categorie interessate.

Tipologia delle occupazioni soggette a Tosap

Le occupazioni di spazi ed aree pubbliche si articolano in due tipologie:Articolo 42 del D.lgs. n. 507 del 1993. occupazioni permanenti in cui la durata dell'occupazione non è inferitore ad un anno (la tassa attiene ad anni solari interi); occupazioni temporanee in cui la durata dell'occupazione è inferiore ad un anno (la tassa attiene ai giorni dell'occupazione parametrati alle ore di effettiva occupazione).

La sola durata (infra o ultra annuale) dell'occupazione non rappresenta adeguato discrimen legale per qualificare come permanente o temporanea l'occupazione poiché è da considerarsi permanente unicamente l'occupazione, autorizzata dall'ente locale, che determina la sottrazione continuativa del suolo pubblico per una durata superiore all'anno, mentre tutte le altre devono considerarsi temporanee.La Corte di Cassazione, sentenza 28 novembre 2003 n. 18250.