律令制（りつりょうせい）とは、中国の律令・律令法に基づく国家の法体系・制度を指す。
また古代日本において、それを取り入れた体系・国家制度・統治制度を指す。本稿では主にこの日本の制度を述べる。
日本の律令制
概要 日本の律令制は、中国の制度を参考にし設立され、7世紀後期（飛鳥時代後期）から10世紀頃まで実施された。開始後約100年間（8世紀後期まで）は経済・軍事に関してはほぼ設立時の制度に忠実に従った国家運営が行われた（律令国家・律令体制・律令時代）。
制度設立の背景は、7世紀初頭から始まった中央集権国家実現・国力増強への取り組みがあった。また白村江の戦い（663年）の大敗後に、唐に対峙する危機意識を背景とし、唐の仕組みを取り入れ、強力な国家体制の実現、国民皆兵制による大規模な国家軍事力の設立、他国（新羅、渤海）に対する宗主の位置付け貢物を定期的に受け、中華帝国的秩序に倣った立場と位置づけた。律令制以前は新羅に対して任那の調を求めた。を目指したとも考えられている。
特徴として公地公民制の徹底を行い、それまでの地方豪族の領地は収公された。ただし極めて高い朝廷の地位を持つ身分（三位以上）や大寺社へは、公務に準ずるとして特例制度を設けた指定した土地の収穫物から直接的に収入を得ることが認められた。公務に準ずる活動を認められた高い身分を持つ第一人者が、実際的に日本の公務全般を担うように移行して、律令制は王朝国家時代へ移行し、江戸時代までその原則が続いた。。
また中央集権的な官僚制を全面的には採用せず、古代日本の伝統に基づく氏族制を認め併用した。すなわち、それまでの古代からの地方豪族は、国司（中央官人が令制国へ派遣された）の下で、郡司に任命・世襲され働くこととなった。彼らにより、古代村落内の戸（大家族）が把握され、その戸に住む一人一人を調査・記録され（戸籍）、律令制の諸制度を実質的に支えた。
またその後の日本の歴史で、観念上、国家の秩序維持の根幹制度とみなされ、朝廷が統治の頂点に立つことが確立した。また生産手段（土地など）・統治権・軍事権の正統性（および収公）の根拠となった例えば明治維新（の前後）に伴い、武家から統治権・領主権などが返上された。。官僚優越および軍事行動は朝廷の命に従うなどの観念も成立した。藤原氏は制度設立に携わり、この制度を支える朝廷内の独占的な氏族となっていった。
しかし開始後約100年経過後には、弥生時代より長期間続いていた農業生産向上に停滞を生じ人口増大・日本人の体格向上も頭打ちとなった。気象条件も原因と考えられている。。また、より大きい収入を望む中央貴族の台頭に伴い、現実上の経済制度として煩瑣の割には彼らの収入は必ずしも大きくはないなどと判断され、奈良後期〜平安初期に改められていった。古代からの地方豪族と伝統的村落の衰亡・解体も進み、当初の律令制を支えることは困難となった（戸に属する一人一人の把握も困難となった）。
朝廷および中央貴族は、より実質に則して制度を修正・改革し、より効率的に統治し自らの収入も確保できるよう、国家軍事力の廃止、地方のインフラへの公的投資の縮小（官道、国衙など）も進め、国司の任は税収の中央貢進が主となった。中央貴族（および権門）は収入増加に成功する一方で淘汰も進み、他の氏族を圧倒した藤原北家が朝廷で独占的地位を占め、貴族社会（王朝国家）の時代へ移行した。
発足 『日本書紀』によれば推古11年12月5日（604年1月11日）に始めて冠位十二階の制定などの国制改革が日本で行われ、官に12等があると『隋書』倭国伝に記されていることからも、身分秩序を再編成し、官僚制度の中に取り込む基礎を作るものであった井上光貞「冠位十二階とその史的意義」（『日本歴史』176号、1963年）283頁。
646年から孝徳天皇や中大兄皇子らが進めた政治改革、いわゆる大化の改新において、4つの施策方針が示された。 豪族（国造）らの私有地を廃止し、人民の所有を廃止すること 中央（朝廷）による統一的な地方統治制度を創設すること 戸籍・計帳・班田収授法を制定すること 租税制度を再編成すること
すなわち地方統治制度については中央政府（朝廷）が、構成する諸国を官僚制により直接統治することとした（豪族・国造の支配を廃止）。また、中央政府が統率する大規模軍（軍団）を作ることとした。また日本の君主号を天皇とし、諸国の上に君臨することを明確化した（「国」の王ではなく、また、日本は国ではない位置付け）。
ただし、大化の改新後に、これらの改革が皆急速に実施されたわけではないと考えられている。
20世紀中後期頃までは、大化の改新が日本の律令制導入の画期だったと理解されていたが、1967年12月、藤原京の北面外濠から「己亥年十月上捄国阿波評松里□」（己亥年は西暦699年）と書かれた木簡が掘り出され郡評論争に決着が付けられたとともに、改新の詔の文章は『日本書紀』編纂に際し書き替えられたことが明白になり、大化の改新の諸政策は後世の潤色であることが判明、必ずしも律令制史上の画期とは見なされなくなってきた。例えば、改新の第一の方針は公地公民制を確立したものとして評価されてきたが、これは王土王民の理念を宣言したのみに過ぎず、改新時に公地公民制という制度は構築されなかったとする見解も有力となりつつある。大化の改新は『日本書紀』に描かれるほどの画期的な改革ではなく、その後、改革への動きは停滞したとする見解が広範な支持を集めている木下正史『藤原京』「藤原京出土の木簡が、郡評論争を決着させる」（中央公論新社、2003年 p64）市大樹『飛鳥の木簡』「大化改新はあったのか」（中央公論新社、2012年 p49）。
終焉 当初の制度は終焉、衰退、もしくは修正されて存続した。 戸籍に基づき、一人一人の把握に基づく諸制度（班田収授制、庸調の中央朝廷への納税、軍団制など）は、維持が困難もしくは非効率と見なされるようになり、大きく改められた（8世紀後期以降）。 田畑（開墾地など）に対する耕作権の私有・世襲を、一般人へも一部認めるようになった（8世紀後期以降）。 領地私有制は、本来の制度でも高位の身分および大寺社へ限定され認められたが、墾田の世襲と組み合わされ荘園制として中世に至るまで発展した。しかし室町時代中期以降は全国的に、大名たちの実力による隣接する土地の不法な押領（土地を奪う行為）が常態化し、朝廷・将軍家は制止できなくなった。 太政官制は、1885年（明治18年）に廃止された。
基本理念 日本の律令制は、中国で理想とされてきた「土地と人民は王の支配に服属する」という理念を取り入れた（王土王民思想、王土王臣とも言う）。
中国の律令（古代中国の西晋から唐朝の800年間をかけて整備された）と統治技術とを、日本社会の発展段階や実態は当時大いに異なる。へ、白村江の戦の大敗後にそれまでの国家体制を改める形で移植した（一部は修正した）。
唐朝の律令を取り入れたが、伝統および実情に合わせ国家を動かすために調整・修正した（空文となったものも多い）。このため、律令制と氏族制との2元国家体制とした。例えば、郡司は中央官僚ではなく古来の地方豪族が任用され、伝統的村落に対する地方行政が行われた（国郡里制）。また中国での皇帝に権力を集中する科挙制度や、側近政治のための宦官制も取り入れなかった村井康彦『律令の虚実』<講談社文庫> 2005年、pp.13-16。
中国では、皇帝は新法の制定者で最終的な権威者で律令を超越できる（名例律18条「非常の際には律令に従わず裁断できる」とある）。これに対して、日本では養老律令・名例律、考課令官人犯罪条に同規定があるが、実際は天皇も律令に拘束され、律令運用の中心は、太政官・議政官などの貴族層にあった。 神亀元年（724年）2月聖武天皇が即位2日後に生母藤原宮子に「大夫人」の称号を与えたが、太政官左大臣長屋王に律令違反だと抗議の奏上をされて、勅を撤回している（辛巳事件）。これは中国ではありえないことだった。
日本の律令制では、唐令の皇帝土地支配を改めて、土俗的で伝統的な氏族制の地方支配を認め、地方の国造からの朝廷・大王への宗教的な祭祀による捧げもののミツキによる貢納を、国家による地方支配の根幹としている。中国の租庸調とは性格を大きく変えている。日本では、地方行政機関の評制定と民衆を把握し戸籍を作り、班田収授法で農地を調べ徴税や労役を課することが重視された。。
先行の律令制 高句麗・百済・新羅にはそれぞれの律令制があり、初期の日本の部民制（令制国令制）はこれらに倣っていたことが窺える。 唐王朝は、律令は天下に君臨する中国皇帝が制定すべき帝国法であると、周辺諸国の律令編纂を認めなかったとする説坂上康俊「大宝律令制定前後における日中間の情報伝播」池田温・劉俊文編『日中文化交流史叢書』二、法律制度、大修館書店、1997年、p.76-78.が有力となり、他の古代東アジアの国では施行されておらず、唐制に倣った体系的法典を編纂・施行したことが実証されるのは日本だけである山内昌之・古田博司「近代日本における東アジア共通文化論の軌跡。唐国側も律令の日本での受容を知らず、遣唐使の朝貢品の織物への「調布」との律令的な記載を訝り問いただした例がある（『旧唐書 日本国伝』）坂上康俊「大宝律令制定前後における日中間の情報伝播」池田温・劉俊文編『日中文化交流史叢書』二、法律制度、大修館書店、1997年、p.73-76.。
日本では律令体制や律令国家と呼ばれるが、当然中国にはこのような呼称は存在しない菊池秀明「日中の政治・社会構造の比較」p8 （日中歴史共同研究報告書 p153）。中国において「律令」という言葉は秦から明まで長期にわたって使われており、その間にその内容や位置づけは大きな変遷をみている。そのため、日本の律令制の直接的モデルとなった隋や唐の国家体制をもって「律令制」と定義することは、中国の律令の変遷の実情を無視することとなり、また秦から明までのおよそ1800年間（律のみ存在した清も加えれば2100年間）の制度を一括りにすることにはあまり意味がないとする考えもある廣瀬薫雄『秦漢律令研究』2010年、汲古書院、第一部第一章「律令史の時代區分について」。
基本制度 日本の律令制は、下記の制度が統治の根幹となっていた。大化の改新を起点に律令国家を目指し、制度整備が行われた。
一律的に耕作地を班給する土地制度 班田収授制（班田制）として施行された。国家が保有する田から、定められた面積の耕作権を全人民へ貸与した（班給）死後は収公した。。 租税制度 租庸調制として施行された。班給田からの収穫物は、国衙へ納める税（租）と自らの食料とへ当てた。 また一人一人に割り当てられた庸調が中央の朝廷へ納められた。律令制以前の地方氏族制によるチカラ・ミツキ・タチカラの慣行の上に成立した地方豪族は天皇の祭祀と宗教的な力に期待して捧げものとして納め、祖先と神々に奉納して収穫に感謝し、今後の豊作を祈り、国家の安寧を祈ったものである。。 兵役が課せられる軍事制度 軍団制として施行された。国司が選定した人民は兵役の義務を負った（一戸につきおよそ一人）。ただし、東国（関東）ばかりが防人の兵役義務を負っていたなど、一律的に兵役が課されていないという実態があった。 地方行政制度 中央の中級貴族官人の中から任命された国司（守、介、掾、目の共同責任）が令制国の行政のために派遣された（４年交代）。 国司の重要な任務の一つは、その国内から徴税された中から、定められた中央の官人給与額は位階や官職などに応じて定められた。・寺社への給与を滞りなく各々へ納めることであり、任期終了時には厳しく考課された（違反があれば弁済が求められた）。 その国内では、古代からの地方豪族を郡司として世襲任命した。古代村落に対する支配をそのまま生かし、その各戸の一人一人への班給・課税・徴兵・戸籍・計帳の作成が綿密に担われた。これが中央の朝廷の財源である庸調を支えた。 官僚制、国制組織 国家組織としては2官8省制だった。国家権力を5位以上の畿内貴族層で掌握し、地方豪族を支配し伝統的な大和政権の構成を継承していた。 太政官令の権限は強く、太政官が発議し、議政官との合議の後に上奏し裁可された。天皇の権力へも制約を加えるものだった唐では皇帝が命令を発勅した。 位階 位階は官人へ与えられた位（身分）を指す。これは官人の官職よりも重要視された位階は秩序として天皇との距離として位置づけられた。これは官職が位を持ち重視される中国と大きく異なる。。 貴族制的な要素が強く、5位以上の官人は、畿内の中央氏族や地方の伝統的な有力氏族が独占した。 加えて、5位以上の貴族の子弟へは21歳で自動的に継承する官職が与えられた（蔭位の制）。 律令法典 制度を実施するための律令法典が整備された（中国の律令から一部改訂して取り入れた）。社会規範を規定する刑法的な律と社会制度を規定する行政法的な令が中心的な位置を占め、律令の不足を補う改正法としての格および律令と格の施行細則としての性格を持つ式が一つの法体系、即ち律令法典を構成していた。 駅伝制 中央と地方の情報伝達を遅滞なく行うための交通制度（駅伝制）が定められた。 貨幣制度 皇朝十二銭が発行されたが、後述のとおり、日本においては定着しなかった。
周辺の東アジア諸国では、中国の服装や役職制度は取り入れたが固有法のままで、かつて654年に導入されたとされていた新羅でも律令は参照して、独自の国法を整備する形であった。
経緯・変遷 律令制の前身
大化の改新 645年、難波宮で行われた大化の改新時、日本という国号と共に最初の元号である大化が正式に定められた。
近江令・庚午年籍 律令制導入の動きが本格化したのは、660年代に入ってからである。660年の百済滅亡と、663年の百済復興戦争（白村江の戦い）での敗北により、唐・新羅との対立関係が決定的に悪化し、倭朝廷は深刻な国際的危機に直面した。そこで朝廷は、まず国防力の増強を図ることとした。危機意識を共有した支配階級は団結融和へと向かい、当時の天智天皇は豪族を再編成するとともしに、挙国的な国制改革を精力的に進めていった。その結果、大王（天皇）へ権力が強まった。この時期に編纂したとされた近江令は、国制改革を進めていく個別法令群の総称で体系的な編纂と施行はされていないと考えられている青木和夫『日本律令国家論攷』岩波書店、1992年、p.77「浄御原令と古代官僚制」。天智天皇による法令は官位26階制や各氏とその民部家部をさだめる軽易なものである。重要なのは、天智9年（670年）に、日本史上最初の戸籍とされる庚午年籍が作成された。部姓や氏がつけられその後の律令制の基礎ともなった。
飛鳥浄御原令
天智天皇の死後、壬申の乱により政権を奪取した天武天皇は、軍事を政治の最優先項目に置き、専制的な政治を推進していった。主要な政治ポストには従来の豪族ではなく諸皇子をあてて、その下で働く官僚たちの登用・考課・選叙など官人統制に関する法令を整備していった。こうした流れは、体系的な律令法典の制定へと帰着することになり、681年に天武天皇は律令制定を命ずる詔を発出した。天武天皇の生前に律令は完成しなかったが、689年の持統天皇の時代に令が完成・施行された。これが飛鳥浄御原令である。この令は、律令制の本格施行ではなく先駆的に施行したものと考えられている。令原文が現存していないので、詳細は判明していないが、戸籍を6年に1回作成すること（六年一造）、50戸を1里とする地方制度、班田収授に関する規定など、律令制の骨格がこの令により形成されたと考えられている。また、現在判明している範囲では浄御原令の官制などの制度は、南北朝時代や隋の中国の制度や百済・新羅などの朝鮮半島の制度が織り交ぜられたものと考えられている。
律は制定されなかった。その理由としては、高度な体系性を必要とし、また隋律あるいは唐律はまだ日本へ伝来せず準備不足だったと考えられている平安時代の著作になるが、『日本国見在書目録』の中に隋令の存在は確認できる一方で、隋律の存在が確認できないため、隋律は日本には伝わらなかったとみられている。。
日本で律が編纂されるようになるには、唐との関係改善によって唐からの律法典が招来され、それを理解して日本の国情に合わせて改編できる人材の確保（唐留学生の帰国や唐人の来日）を待たねばならなかったと推定されている榎本淳一「〈東アジア世界〉における日本律令制」（大津透 編『律令制研究入門』名著刊行会、2011年）。
大宝律令 その後の701年に、大宝律令が制定・施行された。大宝律令は、日本史上最初の本格的律令法典であり、これにより日本の律令制が確立することとなった。大宝律令の施行は、当時としても非常に画期的かつ歴史的な一大事業と受け止められている。 大宝律令の制定過程で、周礼に準じた正方で中心に宮域の形式で造られた藤原京が、北宮域で長方形の長安を見聞した遣唐使により相違すると指摘され、平城京が、9年の歳月で建設され遷都された広瀬和雄『考古学の基礎知識』KADOKAWA <角川選書> 2007 p.337-338金子裕之「平城京における長安城の影響」『東アジアの都市形態と文明史』第21集、国際日本文化研究センター 2004年。律令編纂に中心的な役割を果たした藤原不比等は、その後、大納言・右大臣へ昇進し平城京遷都にも大きな役割をして、政府の中枢において最大の権力者となり、藤原氏繁栄の基盤を作った。律令制定に伴って、正史日本書紀の編纂、風土記の撰上、度量衡の制定、銭貨の鋳造などが行われた。これらは律令に直接の根拠を持つものではないが、いずれも律令制に不可欠な構成要素であった。
大宝律令は、唐の永徽律令（えいき-、651年制定）をもとに作られた。しかし、唐律令には、日本の社会情勢と適合しない箇所もあったため、多くの箇所で日本の国情に合わせた改変がなされている。大宝律令制定後も、日本の国情に適合させるよう律令の撰修が続けられ、聖武天皇の時代の文化には北魏の影響が強いとされているが、その成果が養老律令としてまとめられ、757年に施行された。
8世紀初頭 班田制などが功を奏し、農業生産量増大に伴い人口も増大した。反面、班給すべき口分田の不足が起き始めた。
桓武天皇と律令制 8世紀末頃になると、いくつかの制度は実効性が薄れ、運用されなくなったものも現れ、問題視されるようになった。またそれらをそのまま放置することは、財政的かつ人的な負担および浪費とみなされるようになった。地方では、郡司を務めていた古来の地方豪族の没落、伝統的村落の解体が進み、戸を単位とした人民一人一人の把握は困難となっていた。
そのため桓武天皇はこうした制度を廃止し、簡素かつ実効的な制度へ置換するという大規模な改革を行った。この改革は、律令制の理念を守りながら、再編成を意図したものであり、桓武天皇は、長岡京・平安京への遷都や、対蝦夷戦争への積極的な遂行を実施した。またそれらの中断・中止も行われた。これらは従来とは異質の統治体制を築こうとするものであり、律令制の再編成であると見るのが主な見解であるが、律令制が中核を大きく失い桓武天皇の時代期を律令制の実質上の終焉とする論者もいる。
ただし軍団兵士制の廃止は治安を悪化させ、軍事・警察の組織として検非違使がおかれるようにはなったものの、結果として戦国時代までおよそ7世紀の日本列島の混乱を招くこととなった。
また奈良時代の783年からは朝廷が貨幣を鋳造しはじめたが、インフレーション対策として度々改鋳が行われており、皇朝十二銭は改鋳のたびに目方と質が低下したため（デノミネーション）、信用低下と銭離れが生じ、平安時代終期には物々交換経済への逆戻りが見られた。
国司・受領への権限委譲が進んだ。
格・式への移行と律令制の衰退 その後、9世紀の前期から中期にかけて、律令制を再整備しようとする動きが活発となる。律令の修正法である格（きゃく）と律令格の施行細則である式（しき）が、大宝律令の施行以後、多く残されていたが、820年にそれらを集成した弘仁格式が編纂された。更に830年には、天長格式が撰修され、834年には令の官製逐条解説である『令義解』（りょうのぎげ）が施行された。これらは、律令制の実質を維持していこうとする意思の表れだった。しかし、律令制の弛緩、換言すれば別の統治体制への移行は、時代を追うたびに進展し、特に班田制の崩壊が著しかった。こうした状況下で、870年前後に貞観格式が編纂・頒布されるとともに、868年には、律令条文の多様な解釈を集成した私的律令解説本の『令集解』（りょうのしゅうげ）が惟宗直本により記された。
宇多天皇の元で働いていた菅原道真は同じく宇多天皇の側近で藤原時平の障害となり、時平は道真を遣唐使として唐に送ってしまおうとした。しかし道真は宇多天皇からの遣唐使要請を拒否し、894年に遣唐使を廃止した。これにより日本独自の文化である国風文化の時代がやってくることになる。律令制は唐の国を見習ったものであったこともあったので唐との交流がなくなってしまったことも衰退の一因といえる。907年に唐が滅ぶとその要因は強くなった。
901年に道真は藤原時平の陰謀で醍醐天皇への謀反の濡れ衣を着せられて太宰府へ左遷され（昌泰の変）、同地で903年に没した。道真の死から6年後に藤原時平が39歳の若さで病死する。その後も京都では道真の怨霊だと言わんばかりの天候不順や役人の死が醍醐上皇が930年に崩ずるあたりまで続く。
朱雀天皇の時代に律令国家衰退を象徴する事件が東西で起こった。律令制の元での政治に不満を持つ人々を率いて関東での平将門、瀬戸内海での藤原純友の朝廷打倒の反乱である（承平天慶の乱）。これには平将門の乱は平貞盛率いる平氏が、藤原純友の乱は源経基率いる源氏が鎮圧にあたった。これにより源平二氏が進出するきっかけになって、時代はやがて律令国家から武家社会へと移行することになった。
967年には、最後の格式となる延喜式が施行された。しかし、律令制はこの時期にほぼ実態を失ってしまう。多くの論者が、律令制は遅くとも10世紀末までに死滅したとしている。律令制に基づく律令国家から請負統治に依拠する王朝国家（前期王朝国家）へ転換したとする見解が広範な支持を得ている。ただし、律令制の死滅は、律令もしくは律令法の死滅を必ずしも意味していないので、律令の名目上の完全な終焉時期も重要であるが、制度としての律令制が崩壊したことに注意する必要がある。11世紀以降も、律令の一部の条文は効力を保持していたからである。
武家社会の成立と律令制の終焉 源氏が鎌倉幕府を設けて平家や道教の影響力が薄まったのち、平安時代の公家や寺社の領地には地頭が置かれるようになった。さらに、源氏が滅んだ2年後の承久の乱は朝廷側の力が武家政権より弱体であることを示すものであり、朝廷側はあっけなく敗北する。因みに、初期の地頭には書字ができない者もいたという。
鎌倉幕府が倒れた直後、律令制への回帰を求める動きも少なからず何度も出現していた。これを受けて、後醍醐天皇は律令国家に戻すことを理想に掲げた建武の新政を行い、土地を五摂家などと繋がる新興の公家に与え、また旧来の武士の資産も政略結婚などにより新興の公家に吸収していった。しかしながら、律令制の根幹を成す王土王民思想や一君万民思想は武家政治の根幹を成す封建的君主制とは相容れない存在であり、建武の新政は謂わば時代遅れの政治体制であったことは否めなくなっていた。結果、建武の新政は武士の不満が募りわずか3年で失敗する。
このように、鎌倉時代から江戸時代になるまでの時代に律令制は完全に終わったと見做されているが、律令の中には明治維新まで有効とされていたものもある。例として太政官制があり、1885年（明治18年）に廃止されるまで続いた。
制度 天皇 養老律令には、儀制令に天皇を君主号として天子、皇帝に並べて規定する。天皇が発する命令やその手続きについては、律令に規定があり、天皇の行為は律令の制約を受けていた。更に唐制のように天皇が三省六部に相当する諸機関（二官八省）を直接統括しておらず、政務には太政官が間に入る形となったために、太政官によってその権限が制約されていた。
また、皇位を生前譲位した者は太上天皇（上皇ともいう）と規定されていたが、これは中国律令にない独自の地位である。律令上、太上天皇を天皇と同等の地位と解釈することが通例とされており、実際には太上天皇が天皇よりも上位とされることも多かった。例えば、奈良時代の聖武太上天皇は、実質的に孝謙天皇よりも上位者とされていたし、平安後期に始まる院政も同様である。 詳しくは天皇、太上天皇の項を参照。
統治機構 律令に定める統治機構は、祭祀を所管する神祇官と、政務一般を統括する太政官の二官に大きく分けられていた。中国律令では、祭祀所管庁が通常の官庁と同列に置かれていたが、日本律令は、神祇官を置くことで祭祀と政務を明確に分離した。太政官の下には、実際の行政を担当する八省が置かれ、更に各省の下に個々の事務を分掌する職・寮・司・所などの諸官庁が置かれた。この機構を総称して二官八省という。
太政官は、国政の意思決定を行う最も重要な機関であり、太政大臣・左大臣・右大臣・大納言（後に中納言・参議が加わる）による議政官組織とそれを実務面で補佐する少納言・左右弁官局・外記局から構成されていた。
議政官は政務の重要な案件を審議し、最終的な裁可は天皇が行うとされていた。重要でない案件の場合は、議政官の審議のみとされた。このように議政官の任務は非常に重要であり、実質的に国政の意思決定を左右する組織であった。天皇が裁可、もしくは議政官が審議して決裁された案件は、弁官に回付され、弁官が太政官符を作成して実行に移された。弁官は国政中枢の実務を担っていたため、これも重要な官職と見られていた。また、天皇が案件を提起する場合は、天皇から中務省へ命じて詔書が作成され、中務省が起案した詔書の文案は、外記局で点検を受けて天皇または弁官へ回付されており、外記局も重要な部署と認識されていた。決裁された政策を実行するのが八省であり、左弁官と右弁官が四省ずつ担当していた。
以上に見る太政官の組織形態は、唐律令のそれを大きく改変したものである。唐律令では、国政の意思決定機構は、天子の命を受けて政策を企画立案する中書省、中書の立案を審議する門下省、門下省が同意した政策を実行する尚書省から構成されていた。このうち、中書省は天子とのつながりが強かったが、門下省は貴族層の意思を代表する機関であり、中書と門下の力が拮抗していた。日本と比較してみると、中書省が中務省、門下省が議政官、尚書省が左右弁官およびその下の八省に当たる、日本では太政官が門下・尚書の両省を兼ねて更に中書省である中務省を指揮するなど強力な権限を有し、とりわけ門下省に当たる議政官、即ち貴族層の役割が非常に大きかったことが判る。 中央官制の詳細は日本の官制の項を参照。
地方統治は、中央に近い大和国・山城国・河内国・和泉国・摂津国の五国を畿内とし、その他の東海道・東山道・北陸道・山陽道・山陰道・南海道・西海道を七つの道（どう）に区分した。これを五畿七道という（1869年、北海道が新設されてから五畿八道と呼ばれる）。行政単位としては、国・郡・里（郷）の三層に分けて、国には国司、郡には郡司、里には里長（郷長）を置いた。このうち、国司には中央から派遣されたが、郡司・里長はかつての在地首長である地域の豪族層が終身官として任命され、実質上自分の支配地域を行政単位として認められていた。これについては、日本の律令制が、律令に基づく国家による人民支配と並行して、在地首長による氏族制的な人民支配をも内包していたとする見解がある。
重要な地域には特別の機関が置かれた。首都である京域を管轄する左右京職、首都の外交窓口である難波を管轄する摂津職、国家の外交窓口である西海道を管轄する大宰府である。
中央と地方の情報伝達を迅速・円滑に行うために駅伝制が実施され、この駅伝制の下で、中央と諸国とを結ぶ道路網が整備されていた。道路網は、幅員が広く長い直線区間を持つ古代日本のハイウェイであり、現代までその痕跡が残っている。 地方官制の詳細は古代日本の地方官制の項を参照。 古代日本の道路網の詳細は、日本の古代道路の項を参照。