財政民主主義

財政民主主義（ざいせいみんしゅしゅぎ）とは、国の財政処理を国民の代表機関である議会の統制の下に置き、租税の賦課、国費の支出、債務の負担、予算および決算などを民主的な手続に従わせる原則である。日本では、国の財政を処理する権限を国会の議決に基づいて行使することを定めた日本国憲法第83条が基本規定となり、第84条から第91条までの規定によって具体化されている。

財政民主主義による統制には、国会が租税、予算および支出を事前に決定することに加え、決算審査、会計検査および財政情報の公開を通じて予算執行を事後的・継続的に監視することも含まれる。

沿革財政を議会の統制に服させる原則は、国王による課税に対する同意権を議会が獲得していったイギリスの憲政史と結び付いて発達した。1215年のマグナ・カルタは、一定の課税について王国の同意を求める原則を示し、この課税同意の原則は後の議会制度の発達に影響した。

1628年の権利の請願を経て、1689年の権利の章典は、議会の承認を得ずに国王のための金銭を徴収することを違法とした。イギリスでは、その後も課税と公金支出に法律上の根拠を必要とする原則が議会の財政上の権限として維持されている。

北アメリカのイギリス植民地では、1765年の印紙法に対し、植民地住民自身または住民が選んだ代表者によらない課税を批判する主張が展開され、後に「代表なくして課税なし」と表現された。

1789年のフランス人権宣言第14条は、市民が自らまたは代表者を通じて公租の必要性を確認し、これに同意し、使途を監視し、税額、課税標準、徴収方法および期間を決定する権利を定めた。

日本国憲法における財政民主主義財政国会中心主義日本国憲法第83条は、「国の財政を処理する権限は、国会の議決に基いて、これを行使しなければならない」と定めている。この原則は財政国会中心主義または財政議会主義とも呼ばれ、国の財政処理権限を国民代表機関である国会の統制下に置くことを意味する。

伝統的な憲法学説は、第83条を財政運営の一般原則とし、国会の議決が必要となる具体的な事項と方式は第84条以下によって定まると解してきた。これに対し、第83条に独自の法的意義を認め、第84条以下で明確に規定されていない財政活動にも国会の統制を及ぼす根拠とする見解がある。

収入に対する統制日本国憲法第84条は、新たに租税を課し、または現行の租税を変更するには、法律または法律の定める条件によることを要求している。この原則は租税法律主義と呼ばれ、課税要件と租税の賦課・徴収を国会が制定する法律に基づかせるものである。

租税以外についても、財政法第3条は、国が国権に基づいて収納する課徴金や、法律上または事実上の独占事業における専売価格・事業料金を、原則として法律または国会の議決に基づいて定めるとしている。

支出、債務および予算日本国憲法第85条は、国費の支出または国による債務負担には国会の議決を必要としている。第86条は、内閣が毎会計年度の予算を作成し、国会へ提出して審議と議決を受けることを定めている。

予算の作成と国会への提出は内閣の権限であり、日本国憲法第73条第5号にも内閣の職務として規定されている。国会は内閣が提出した予算を審議し、原案の可決、修正または否決を行う。

予算は日本国憲法第60条により衆議院へ先に提出され、両院の議決が一致しない場合に両院協議会でも一致しないとき、または参議院が予算を受け取ってから30日以内に議決しないときは、衆議院の議決が国会の議決となる。この仕組みは、予算について衆議院の先議権と議決上の優越を認めるものである。

財政法は、歳入歳出予算を組織、収入の性質および支出の目的に従って区分し、予算の配賦後には歳出予算の項を目に区分することを定めている。国会による予算議決の範囲と、予算成立後に行政機関へ認められる執行上の裁量との関係は、財政統制の具体性を左右する論点となっている。

皇室費用と公金支出の制限日本国憲法第88条は、すべての皇室財産を国に帰属させ、すべての皇室費用を予算へ計上して国会の議決を経ることを要求している。

第89条は、公金その他の公の財産を、宗教上の組織・団体の使用、便益もしくは維持のため、または公の支配に属しない慈善、教育もしくは博愛の事業に対して支出・利用することを制限している。第89条は、公金支出に対する憲法上の実体的制限であり、政教分離や私学助成との関係で解釈が論じられてきた。

決算、会計検査および財政報告日本国憲法第90条は、国の収入支出の決算を毎年会計検査院が検査し、内閣が検査報告とともに次の年度に国会へ提出することを定めている。会計検査院は、会計経理を監督するとともに国の決算を確認し、検査報告は国会における決算審査の資料として利用される。

1997年の法改正以降、各議院またはその委員会などは、特定の事項について会計検査院へ検査と結果報告を求めることができる。石森久広は、会計検査院が提供する経済性、効率性および有効性に関する情報が、国会による財政統制を補助すると論じている。

日本国憲法第91条は、内閣に対し、国会および国民へ少なくとも毎年1回、国の財政状況を報告することを義務付けている。財政法第46条はこの規定を具体化し、予算成立後、決算確定後などに国民へ財政状況を報告することを定めている。

予備費と緊急時の財政処理日本国憲法第87条は、予見し難い予算の不足に充てるため、国会の議決に基づいて予備費を設け、内閣の責任で支出できることを定めている。予備費は、支出総額について事前に国会の議決を受ける一方、個別の使途を内閣が支出時に決定する制度である。

予備費によるすべての支出について、内閣は事後に国会の承諾を得なければならない。したがって、予備費は財政民主主義を全面的に排除する制度ではなく、予算執行の機動性を確保しながら、事前の総額議決と事後承諾を組み合わせる制度である。

衆議院が解散されているとき、内閣は国に緊急の必要がある場合に参議院の緊急集会を求めることができ、同集会は財政上の案件についても暫定的な措置を採ることができる。緊急集会で採られた措置は、次の国会開会後10日以内に衆議院の同意を得られなければ将来に向かって効力を失う。

大日本帝国憲法との比較大日本帝国憲法も、第62条で新税の賦課と税率変更を法律によるものとし、第64条で毎年度の歳出歳入予算に帝国議会の協賛を要求していた。

一方、第62条第2項は行政上の手数料その他の収納金を租税法律主義の対象外とし、第66条は皇室経費について、増額する場合を除き帝国議会の協賛を不要としていた。

第67条は、憲法上の大権に基づく既定の歳出、法律の結果による歳出および政府の義務に属する歳出について、政府の同意なしに帝国議会が廃除または削減することを禁止していた。第70条は、帝国議会を召集できない緊急時に、政府が勅令によって財政上必要な処分を行うことを認めていた。

日本国憲法は、国費支出と債務負担を国会の議決に服させ、皇室費用を毎年度の予算議決の対象とし、予備費の支出に国会の事後承諾を求めることで、明治憲法よりも国会による財政統制の範囲を拡大した。

財政民主主義をめぐる論点議決による統制と情報による統制財政民主主義を、予算の事前議決を中心とする制度として理解する見解に対し、木村琢麿は、継続的に行われる財政活動に対する調査、報告、会計検査などの「情報による統制」も第83条の下で重視すべきだと論じている。第91条が国会と国民への財政状況の報告を定めていることは、財政民主主義が予算議決だけで完結しないことの根拠として挙げられている。

国会統制と行政の裁量現代の財政活動は、特別会計、財政投融資、補助金、複数年度にわたる事業などを含み、年度ごとの予算議決だけでは全体像を把握しにくい場合がある。国会の議決を過度に細分化すれば行政運営の柔軟性が低下する一方、議決の単位が大きすぎれば予算執行に対する行政の裁量が拡大するため、統制の具体性と執行の機動性との調整が論点となる。

予備費の規模と事後承諾予備費は緊急の支出へ対応する機能を持つ一方、使途を特定しない多額の予備費が計上された場合には、国会による事前の使途審査が弱まるとの議論がある。予備費制度の評価には、計上額、使途の限定、支出後の情報公開、国会への提出時期および事後承諾の実効性を区別して検討する必要がある。

財政決定と会計検査議会の多数決による財政決定だけでは、支出の経済性、効率性および有効性が自動的に確保されるとは限らない。石森は、国会による民主的な決定と、会計検査院が提供する専門的・客観的情報を組み合わせることが、財政統制の民主性と合理性の両立に必要だと論じている。

脚注

参考文献

財政民主主義

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