direita|miniaturadaimagem|300x300px|Um centro de saúde sendo implantado com auxílio do orçamento participativo, em Belo Horizonte. Orçamento participativo é um mecanismo de democracia participativa que permite aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos, geralmente o orçamento de investimentos de prefeituras municipais, por meio de processos da participação da comunidade. Esses processos costumam contar com assembleias abertas e periódicas e etapas de negociação direta com o governo. No Orçamento Participativo (OP), a sociedade civil passa a ocupar novos espaços de poder.MAHFUS, Júlio César. A construção da cidadania em busca da hegemonia social. Jus Navigandi, novembro de 2000.
No processo de Orçamento Participativo, o governo consulta a população, a partir de reuniões abertas à sociedade, sobre as suas demandas prioritárias e o que incluir na Lei Orçamentária Anual (LOA). Essa forma de implementação do orçamento foi adotada por alguns governos municipais a partir de meados da década de 1980, mas, geralmente, não há dispositivos legais que obriguem esse tipo de elaboração do orçamento. As reuniões, conduzidas pela própria administração municipal, são feitas em várias regiões do município. A comunidade elege uma pauta de demandas e seleciona, de acordo com critérios, as prioridades que serão acolhidas pela Administração Municipal.
A implementação do OP surgiu com a redemocratização e a promulgação da Constituição de 1988, quando foi estimulada a participação popular na definição de políticas governamentais, por intermédio da criação dos Conselhos Setoriais de Políticas Públicas como espaços de controle social. As mudanças constitucionais aliadas à vontade popular e política viabilizaram a implantação em Porto Alegre (RS) do Orçamento Participativo em 1989, tendo a proposta de discussão pública do orçamento e dos recursos para investimento. Muitas prefeituras no mundo adotaram a participação popular baseando-se no modelo de Porto Alegre (RS), como é o caso de Paris e Saint-Denis (França), Rosário (Argentina), Montevidéu (Uruguai), Barcelona, A Coruña (Espanha), Toronto (Canadá), Bruxelas (Bélgica). No Brasil, cabe citar, entre outras, Belém (Pará), Santo André (SP), Aracaju (Sergipe), Blumenau (SC), Recife (PE), Olinda (PE), Belo Horizonte (MG) Atibaia (SP), Guarulhos (SP) e Mundo Novo (MS).
Segundo pesquisa do Fórum Nacional de Participação Popular , entre 2001 e 2004, 140 municípios brasileiros haviam iniciado experiências de Orçamento Participativo. Em países da Europa, calcula-se que esse número passasse de 50 municípios, no ano de 2005 From Porto Alegre to Europe: Potentials and Limitations of Participatory Budgeting.
Com diferentes metodologias em cada município, suas assembleias costumam ser realizadas em sub-regiões municipais, bairros ou distritos, em discussões temáticas e/ou territoriais, elegendo também delegados que representarão um tema ou território nas negociações com o governo. Esses delegados formam um Conselho anual que além de dialogar diretamente com os representantes da prefeitura sobre a viabilidade de executar as obras aprovadas nas assembleias, também irão propor reformas nas regras de funcionamento do programa e definirão as prioridades para os investimentos, de acordo com critérios técnicos de carência de serviço público em cada área do município.
Nascimento da ideia As experiências de gestão pública em que a participação popular recebeu tratamento privilegiado, especialmente no que se refere aos recursos públicos, e portanto aos orçamentos, no Brasil, começaram a desenvolver-se a partir da década de 1970. As experiências citadas na maioria das publicações e pesquisas sobre o tema como tendo sido as pioneiras são as da Prefeitura de Boa Esperança no Espírito Santo), Piracicaba em São Paulo e a de Lages, no Estado de Santa Catarina, em que os prefeitos de então adotaram como estratégia de formulação orçamentária reuniões com a população, nos bairros, para ouvir diretamente dos interessados as suas necessidades.
Na década seguinte, dos anos 1980, o Brasil ingressou numa era chamada por diversos estudiosos de "participacionista", porque a participação popular passou a se converter não apenas numa forma prática de exercer a política, mas em uma "utopia" ou "bandeira" política, em si mesma. São exemplos de municípios com gestão democrática no Estado de São Paulo o de Penápolis, Bauru e São João da Boa Vista.
Este sentimento ganhou força, à medida que se acentuava a crise da ditadura militar, e em que a população crescentemente se mobilizava em favor de formas mais democráticas para o país. Assim, certos movimentos sociais, especialmente ligados às pastorais sociais da igreja católica, defendiam a "voz e vez" do povo, os políticos considerados "progressistas" defendiam a descentralização política, para "aproximar as decisões do povo", e quando assumiam os governos, procuravam favorecer formas descentralizadas de governo. A campanha "Diretas Já", clamando pelo direito da população eleger o Presidente da República, expressava fundamentalmente o sentimento da população de querer estar presente à cena política.
Com a posse do presidente José Sarney, em 1985, primeiro presidente civil, após o Golpe Militar de 1964, houve a convocação da "Constituinte", que, constituída após as eleições de 1986, incorporou ao seu regimento interno diversos mecanismos participativos para acolher as demandas dos cidadãos e levá-las à consideração dos deputados constituintes. O sentimento "participacionista" era suficientemente forte para mobilizar a constituição de um "Plenário Pró-Participação Popular na Constituinte" além de recolher abaixo-assinados de mais de 12 milhões de pessoas a propostas apresentadas aos constituintes para incorporação à Constituição Federal, cuja conclusão deu-se em 5 de outubro de 1988. A Constituição de 1988 incorporou o direito ao exercício direto da cidadania como um dos pressupostos do Estado Brasileiro, razão pela qual, são crescentes as inovações institucionais e legais tendo em vista ampliar o alcance da participação popular nas políticas públicas.
Pré-requisitos De acordo com o Banco Mundial, certos fatores são necessários para que o orçamento participativo seja adotado: “[...] forte apoio do prefeito, uma sociedade civil disposta e capaz de contribuir para os debates contínuos de políticas, um ambiente político geralmente favorável que isole o orçamento participativo de ataques de legisladores e recursos financeiros para financiar os projetos selecionados pelos cidadãos.”
Geralmente, há duas abordagens pelas quais o orçamento participativo se formula: de cima para baixo e de baixo para cima. Na abordagem de cima para baixo, a adoção do orçamento participativo é exigida pelo governo federal (como, por exemplo, no Peru). Na abordagem de baixo para cima, os governos locais iniciam o orçamento participativo de forma independente da agenda nacional (como em Porto Alegre); nessa abordagem, ONGs e organizações locais desempenham papéis cruciais na mobilização e na informação dos membros da comunidade.
Procedimento De forma geral, todos os programas de orçamento participativo permitem que os cidadãos deliberem com o objetivo de criar um plano financeiro concreto (um orçamento) ou uma recomendação para os representantes eleitos. No modelo de Porto Alegre, a estrutura do esquema concede às subjurisdições (bairros) autoridade sobre a jurisdição política maior (a cidade) da qual fazem parte. Os comitês de orçamento dos bairros, por exemplo, têm autoridade para determinar o orçamento de toda a cidade, não apenas a alocação de recursos para seu bairro específico. Portanto, também são necessárias instituições mediadoras para combinar as preferências orçamentárias expressas pelas subjurisdições.
Os processos de orçamento participativo não seguem regras rígidas, mas geralmente compartilham algumas etapas básicas:
O município decide quanto de seu orçamento será destinado a projetos de OP. Por exemplo, em 2018, municípios tchecos destinaram 3,7 milhões de euros ao OP, o que representou cerca de 0,6% de seus gastos totais. Em 2023, Paris decidiu destinar cerca de 75 milhões de euros ao OP. O município pode ser dividido geograficamente em vários distritos, para que os moradores de cada distrito possam se concentrar em projetos mais relevantes para eles. O orçamento disponível para cada distrito também é definido nesta etapa. Representantes dos distritos, eleitos ou voluntários, trabalham com funcionários do governo em um comitê de OP. Os comitês se reúnem regularmente, dentro de um cronograma específico, para deliberar e elaborar propostas preliminares de projetos. As propostas, iniciadas pelos cidadãos, são tratadas em diferentes áreas do orçamento público, como lazer, infraestrutura, transporte etc. Os participantes deliberam publicamente com o comitê para finalizar os projetos a serem votados. As propostas iniciais são transformadas em propostas viáveis por grupos focais e especialistas. Em várias rodadas de deliberação, a lista de propostas é reduzida e finalizada. A lista final de propostas é submetida a uma votação pública. Uma regra de agregação pré-determinada é usada para selecionar os projetos vencedores, e o governo municipal implementa esses projetos.
Esse ciclo de etapas se repete anualmente. Embora a estrutura dos ciclos de OP esteja bem estabelecida, análises recentes destacam que a maioria das iniciativas se concentra principalmente nas fases de formulação e debate do ciclo orçamentário, negligenciando as etapas de execução e controle, onde decisões chave são frequentemente tomadas por atores burocráticos com pouca supervisão cidadã.
Orçamento participativo digital (e-participatory budgeting) A tecnologia tem sido frequentemente utilizada para apoiar o orçamento participativo, comumente denominado orçamento participativo digital. O uso de tecnologias digitais nesse processo foi pioneiro no município de Ipatinga, no Brasil, que ofereceu aos cidadãos a possibilidade de votar em projetos pela Internet em 2001. Posteriormente, a votação online foi integrada ao orçamento participativo do estado brasileiro do Rio Grande do Sul, em 2003, e ao município de Belo Horizonte, em 2006. Desde então, o número de iniciativas de OP que incluem votação online multiplicou-se em todo o mundo, abrangendo cidades como Paris, Nova York, Lisboa, Madri e Cidade do México.
Embora os efeitos da votação online no orçamento participativo ainda não tenham sido amplamente pesquisados, um estudo de 2006 sobre o caso de Belo Horizonte sugere que a votação pela Internet desempenhou um papel importante no aumento do número de participantes no processo. Um estudo de 2015 sobre o Rio Grande do Sul mostrou um aumento de 8,2% na participação total com a introdução da votação online, sendo esse canal mais utilizado por participantes mais jovens, homens, de maior renda e com mais escolaridade. Apesar dessas diferenças demográficas, um estudo de 2017 constatou que a introdução da votação online no Rio Grande do Sul não levou a uma diferença sistemática nas escolhas de voto entre eleitores online e offline.
Além da Internet, os telefones — tanto móveis quanto fixos — também foram utilizados para estimular a adesão aos processos de orçamento participativo. O município de Ipatinga foi o primeiro a empregar telefonia, em 2005, criando um número gratuito para que os cidadãos indicassem suas preferências de alocação orçamentária, além de enviar mensagens de voz e de texto automáticas incentivando a participação nas reuniões de OP. Embora algumas iniciativas tenham usado mensagens de texto para permitir a votação móvel — como em La Plata (Argentina) e Cascais (Portugal) —, a maioria das experiências buscou incentivar a participação na votação, seja presencialmente, seja pela Internet.