Administrația publică reprezintă ansamblul activităților structurilor executive care pun în aplicare politicile publice guvernamentale și statale. Din punct de vedere academic, aceasta constituie o disciplină de studiu care cercetează organizarea statului și pregătește specialiștii și funcționarii pentru activitatea în serviciul public. Ca domeniu practic, ea are o sferă vastă de acțiune, scopul său fundamental fiind coordonarea resurselor și gestionarea politicilor administrative pentru a asigura funcționarea optimă a instituțiilor statuluiHandbook of Public Administration. Eds Jack Rabin, W. Bartley Hildreth, and Gerard J. Miller. 1989: Marcel Dekker, NY. p. iii. Printre definițiile sale consacrate se numără „managementul programelor publice”Robert and Janet Denhardt. Public Administration: An Action Orientation. 6th Ed. 2009: Thomson Wadsworth, Belmont CA, „traducerea deciziilor politice în realitatea cotidiană pe care o experimentează cetățenii” și „studiul procesului de luare a deciziilor guvernamentale, dublat de analiza comparativă a politicilor alternative”Jerome B. McKinney and Lawrence C. Howard. Public Administration: Balancing Power and Accountability. 2nd Ed. 1998: Praeger Publishing, Westport, CT. p. 62.
Conceptul derivă din alăturarea a doi termeni fundamentali: „public” și „administrație”. Deși administrarea (ca acțiune de organizare, conducere și control) este prezentă în toate sferele vieții sociale și economice pentru a asigura buna funcționare a oricărei entități, administrația publică se distinge prin orientarea sa exclusivă către interesul colectiv. Ea este direct preocupată de structurarea programelor statale, precum și de conduita funcționarilor (de regulă nealeși) responsabili din punct de vedere formal de implementarea acestoraUN Economic and Social Council. Committee of Experts on Public Administration. Definition of basic concepts and terminologies in governance and public administration. 2006.
Majoritatea angajaților publici numiți (nealeși prin vot direct) sunt considerați administratori publici. Această categorie include directori și șefi de departamente de la nivel municipal, județean, regional sau național (cum sunt managerii de orașe, directorii de resurse umane, responsabilii birourilor de statistică și recensământ, directorii instituțiilor de sănătate publică sau secretarii de stat). Aceștia activează în cadrul agențiilor, ministerelor și autorităților publice de la toate nivelurile de guvernarePublic administration. (2010) In Encyclopædia Britannica. Retrieved August 18, 2010, from Encyclopædia Britannica Online..
În evoluția sa modernă, un rol crucial l-au avut reformele din a doua jumătate a secolului al XIX-lea. În Statele Unite, teoreticieni și oameni de stat precum Woodrow Wilson au promovat profesionalizarea corpului funcționăresc în anii 1880, fundamentând trecerea administrației publice dintr-o simplă practică empirică într-o disciplină de sine stătătoare în cadrul mediului universitarShafritz, J.M., A.C. Hyde. 2007. Classics of Public Administration. Wadsworth: Boston..
Definiții În anul 1947, teoreticianul a definit administrația publică drept „conducerea publică a afacerilor publice, direct responsabilă de acțiunea executivă”. El a subliniat că, într-un regim democratic, această conducere și acțiune executivă trebuie exercitate în termeni care respectă și contribuie activ la demnitatea, valoarea și potențialul cetățeanului. Un an mai târziu, Gordon Clapp, pe atunci președintele autorității , descria administrația publică „ca un instrument public prin care societatea democratică poate fi realizată”. Această abordare implică raportarea directă la conceptele de dreptate, libertate și echitate economică pentru cetățeni, fiind prin urmare o disciplină preocupată în mod egal de „oameni, idei și fapte”.
Pornind tot de la pilonii democrației, dar detașându-se de corelarea strictă cu puterea executivă, Patricia M. Shields afirmă că administrația publică „se ocupă de gestionarea și implementarea produselor unei democrații vii”Shields, Patricia. 1998. "Pragmatism as a Philosophy of Science: A Tool for Public Administration" Research in Public Administration Vol. 4. pp. 195–225.. În acest context, termenul de „produs” (sau rezultat) de referă la bunurile, serviciile și normele edificate de stat, precum infrastructura rutieră, legile, instituțiile de învățământ, școlile, sistemul penitenciar sau securitatea națională. În calitate de executanți, managerii publici gestionează și pun în aplicare aceste rezultate, participând direct la funcționarea unei democrații privite ca un mediu organic, dinamic și în continuă schimbare.
Istoric
Antichitatea și rădăcinile timpurii Rădăcinile administrării treburilor publice urcă adânc în Antichitate. În India antică, civilizațiile Harappa și Mohenjo-daro dispuneau de corpuri organizate de funcționari, iar scrierile timpurii ale lui Brihaspati conțin numeroase referințe la legi și guvernare. Ulterior, în secolul al XVI-lea, tratatul Ain-i-Akbari (scris de Abu'l-Fazl) descrie un celebru simpozion al filozofilor organizat în 1578 la curtea împăratului Akbar, analizat în detaliu și de istoricul Vincent Smith. Dincolo de spațiul indian, faraonii egipteni, regii și împărații lumii antice au apelat constant la paji, vistieri și colectori de taxe pentru a gestiona logistica statului.
Sistemul administrativ modern își are însă un precursor major în China antică, unde a luat naștere primul stat birocratic centralizat bazat pe meritocrație. Sinologul Herrlee G. Creel și alți cercetători au demonstrat că tehnicile administrative chineze au influențat structurile din Europa încă din secolul al XII-lea. În 1847, Thomas Taylor Meadows, consulul Marii Britanii la Guangzhou, argumenta în lucrarea sa Desultory Notes on the Government and People of China că longevitatea Imperiului Chinez se datorează exclusiv doctrinei de a promova oamenii capabili pe baza competenței. Inspirat direct de străvechiul examen imperial chinezesc, celebrul Raport Northcote-Trevelyan din 1854 a recomandat introducerea în Marea Britanie a recrutării în serviciul public prin concurs public, pe criterii de merit, punând bazele Birocrației Serviciului Public al Majestății Sale. Ca și în cazul britanicilor, dezvoltarea birocrației franceze la sfârșitul secolului al XIX-lea a fost profund influențată de modelul chinez de selecție prin examinarea culturii generale, sistem lăudat în trecut de gânditori iluminiști precum Voltaire și François Quesnay.
În spațiul european, înainte de secolul al XIX-lea, aparatele administrative erau dominate de nepotism, favoritism și patronaj politic – fenomen cunoscut sub numele de „sistemul prăzilor” (spoils system). Funcționarii publici reprezentau „ochii și urechile” suveranului. În Evul Mediu, abilitățile de alfabetizare și calcul erau apanajul unei elite restrânse, iar nevoia de specialiști capabili să asigure evidența juridică, aprovizionarea armatelor și colectarea taxelor a forțat profesionalizarea treptată a breslei. Odată cu expansiunea colonială și imperialistă a marilor puteri europene, complexitatea administrării teritoriilor a crescut exponențial.
Fundamentele teoretice europene În secolul al XVIII-lea, regele Frederic Wilhelm I al Prusiei a înființat primele catedre universitare de cameralism (la Frankfurt an der Oder și Halle) pentru a pregăti o nouă clasă de funcționari publici instruiți în discipline economice și sociale, cu scopul de a eficientiza statul. Cel mai reputat profesor al acestei doctrine a fost Johann Heinrich Gottlob Justi.
Totuși, fondatorul științei moderne a administrației publice este considerat juristul german Lorenz von Stein, profesor la Viena începând cu anul 1855. Până la el, administrația era privită restrictiv, ca o simplă ramură a dreptului administrativ. Von Stein a demonstrat că aceasta este o știință integratoare, interdisciplinară, care trebuie să combine sociologia, științele politice, dreptul și finanțele publice, unind armonios teoria academică cu practica de pe teren prin utilizarea metodei științifice.
Dezvoltarea disciplinei în Statele Unite (1880–1940) În Statele Unite ale Americii, părintele fondator al disciplinei este considerat Woodrow Wilson. El a oferit legitimitate academică domeniului prin eseul său vizionar din 1887, „Studiul administrației” (The Study of Administration). Viitorul președinte american argumenta că scopul cercetării administrative este de a descoperi ce poate face un guvern în mod corect și cum poate realiza acele obiective cu eficiență maximă și costuri minime.
Wilson a conceptualizat patru piloni fundamentali: Separarea strictă între politică și administrație (dihotomia politică-administrație); Analiza comparativă a organizațiilor publice și a celor private; Creșterea eficienței prin preluarea unor practici și atitudini de tip comercial în activitatea zilnică; Profesionalizarea serviciului public prin instruirea academică a funcționarilor.
În anii 1920, ca răspuns la ideile wilsoniene, au apărut primele manuale de specialitate scrise de autori precum Luther Gulick, Lyndall Urwick sau Henri Fayol. Un impact major l-a avut și Frederick Winslow Taylor, părintele managementului științific, care prin lucrarea sa din 1911 a promovat ideea că analiza riguroasă poate identifica „singura cale optimă” (the one best way) de executare a unei sarcini pentru a economisi timp și resurse. Tehnica sa s-a extins rapid din fabricile private în agențiile guvernamentale, bazându-se pe selecția științifică a personalului, monitorizarea strictă și împărțirea echitabilă a muncii între manageri și executanți.
Modelul alternativ: Contribuția mișcării feministe Cercetările istoriografice recente au scos la lumină un model „alternativ” de organizare apărut în aceeași perioadă (1880–1940), coordonat de femei din clasele medii și superioare din SUA și Europa. Organizate în asociații de voluntari pentru a combate efectele brutale ale urbanizării și industrializării, aceste rețele au redefinit spațiul civic neglijat de politicienii bărbați ai epocii. Ele au militat pentru străzi curate, sisteme sigure de apă și canalizare și reglementări de protecție a muncii.
Prin intermediul mișcării „așezărilor sociale” (Settlement movement), lidere precum Jane Addams, Julia Lathrop și Florence Kelley au pus bazele a două concepte interdependente: „gospodărirea municipală” (municipal housekeeping) și „cetățenia industrială”. Primul concept susținea că orașul trebuie administrat ca o extensie a căminului, asigurând siguranța familiilor prin parcuri, școli publice reformate și tribunale pentru minori. Al doilea pilon viza combaterea riscurilor economice: interzicerea muncii copiilor, limitarea programului de lucru extenuant și introducerea inspecțiilor de siguranță. Politologul Richard Stillman îi atribuie lui Jane Addams meritul de a fi generat conceptual pilonii statului modern al bunăstării (welfare state). Acest model de justiție socială a rămas ignorat în literatura de specialitate timp de un secol, fiind redescoperit abia în anul 2000 prin lucrările cercetătoarei Camilla Stivers.
Evoluțiile din a doua generație (1940–1970) Începând cu anii 1940, dihotomia rigidă dintre politică și administrație a fost contestată de o a doua generație de teoreticieni. Luther Gulick și Lyndall Urwick au reformat abordările clasice introducând noi teorii comportamentale și organizaționale. Gulick a sintetizat atribuțiile unui administrator public prin celebrul acronim POSDCORB (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Co-ordinating, Reporting, Budgeting – Planificare, Organizare, Personal, Conducere, Coordonare, Raportare, Bugetare).