Эта статья посвящена административному акту в праве ФРГ. По другим правовым системам см. Административный акт.
Под административным актом () в немецком праве понимается властная форма деятельности (мера) административных органов для одностороннего регулирования частного случая в сфере публичного права c внешним действием.
Существование единого для всех сфер административного права определения административного акта и унифицированность регулирования административно-правовых процедур (существование «общей части» административного права, ) является важной отличительной чертой немецкого административного права.
История и источники регулирования Впервые понятие административного акта () появилось во французском праве и оттуда воспринято всеми странами континентальной правовой семьи. Однако современное немецкое понимание административного акта значительно у́же французского, Fn. 120..
Отто Майер определял в конце XIX века административный акт, как «административное суждение, устанавливающее в конкретном случае для подвластного, что является должным»Цитата в оригинале: . Это определение стало на долгое время классическим для немецкой науки.
Единого нормативного понятия административного акта в Германии до окончания Второй мировой войны не существовало: вместо этого закон говорил о распоряжениях, решениях, разрешениях, диспенсациях и подобном. Первое нормативное определение административного акта введено в § 25 Abs. 1 MRVO Nr. 165 (положение оккупационного права в британской зоне, определявшее компетенцию судов по вопросам административного права) в 1948 году.
В силу распределения компетенций по Основному закону сформированной из западных оккупационных зон ФРГ (Art. 84 Abs. 1 GG) невозможно на федеральном уровне предусмотреть вопросы административного производства для земель. Единственный способ добиться единообразных административных процедур — если их вводит и федерация, и каждая федеральная земля. В 1957 году по решению Бундестага и федерального правительства Министр внутренних дел сформировал комиссию по упрощению государственного управления. возглавил подкомиссию по вопросам организации административных органов, административного производства и административного процесса. Комиссия ограничилась отдельными предложениями для федерального управления и не подготавливала законопроекта, но выразила ожидание, что земли воспользуются будущим федеральным законом для унификации административного производства на их уровне.
В 1960 году порекомендовала кодификацию общей части административного права. В особенности была указана необходимость единого подхода к вопросу о действии административных актов. В 1960—1963 из представителей Федерального министерства внутренних дел и министерств внутренних дел земель была сформирована комиссия по формированию проекта закона. , и был подготовлен проект, послуживший основой для обсуждений в 1964 году на конференции министров федерации и земель. Помимо законопроекта для федерации был разработан и примерный закон для земель. В 1966 году эти два черновика была совмещены в единый примерный закон. В 1967 году Шлезвиг-Гольштейн принял собственный Общий закон об администрации земли (), включавший как вопросы административного производства, так и полицейского права, но в вопросах административного производства следовавший примерному закону 1966 года.
15 мая 1970 года федеральным правительством проект был впервые внесён в Бундестаг, но оказался нерассмотренным до окончания парламентского сезона. Вновь внесённый с небольшими поправками 27 марта 1973 года, в 1976 году немецким федеральным законодателем был принят Закон об административных процедурах (Verwaltungsverfahrensgesetz, сокр. VwVfG). Закон единообразно устанавливает для всех сфер административного права (кроме отдельных, изъятых из предмета его регулирования специальным законодательством), что является административным актом S. 1 VwVfG, каким образом он может быть принят по VwVfG, упразднён по VwVfG, когда он действителен по VwVfG и когда законен.
Впоследствии почти текстуально-совпадающие законы с преимущественно пересекающейся нумерацией параграфов были приняты парламентами большинства земель. Законы об административных процедурах Берлина, Нижней Саксонии и Рейн-Пфальца содержат лишь небольшое число норм, а в остальном ссылаются на федеральный закон. Шлезвиг-Гольштейн сохраняет свой несколько адаптированный закон 1967 года.
Признаки административного акта Единообразное определение административного акта содержится в S. 1 VwVfG (Закона об административных процедурах) федерации, том же параграфе VwVfG земель и ряде специальных законов. Налоговое и социальное право относятся к немногим из отраслей административного права, к которым не применяется регулирование административных процедур из VwVfG. Вместе с тем они руководствуются тем же понятием об административном акте, только введённом S. 1 и S. 1 X.
При этом под мерой () понимается всякое поведение с изъявительным значением ().
Из нормативного определения административного акта в немецком административном праве выделяется шесть признаков, выполнение (всех из) которых говорит о присутствии административного акта:
Мера исходит от административного органа ; Властность меры ; Мера в сфере публичного права, направленная на регулирование частного случая со внешним юридическим действием .
Вопрос о том, является ли определённое действие государственного органа административным актом (или же иной мерой, как например правовой нормой, публично-правовым договором, внутриадминистративным поручением или реальным актом), приобретает в немецком праве значение во многих аспектах. Так, к разным мерам (формам деятельности) государственных органов применяется различное регулирование процедур их принятия и обжалования.
Мера исходит от административного органа
Административным органом (в значении Abs. 4 VwVfG — «функциональное понятие административного органа») является всякий орган, располагающий функциями публичного управления.
Для отграничения публичного управления ( или Administrative) от других форм государственной деятельности немецкая юриспруденция продолжает использовать удобное на практике негативное определение Отто Майера, согласно которому это такая деятельность государства, которая не является ни судопроизводством, ни законодательной, ни правительственной () деятельностью.
VwVfG оперирует понятием «Behörde». Здесь и далее в статье оно переводится на русский язык как «административный орган», хотя собственно-немецкое понятие административного органа (Verwaltungsorgan) шире, чем «Behörde».
В отдельных предусмотренных законом случаях в качестве административных органов могут действовать частные лица (); например, пилот может осуществлять на борту мероприятия полицейского характера для обеспечения безопасности полёта ( LuftSiG), а соответствующие организации () принимают административные акты, выдавая плакетки о прохождении автомобилем техосмотра ( StVZO).
Властность меры Административный орган действует властно (), если он в одностороннем порядке использует свои властные полномочия. Признак важен, в частности, для отличения административного акта от административного публично-правового договора.
Мера в сфере публичного права Мера относится к сфере публичного права, когда норма, разрешающая спор (то есть чаще всего норма, на которой должна основываться мера), принадлежит к публичному праву. Для отграничения норм публичного права от норм частного права современная немецкая судебная практика использует преимущественно так называемую «», согласно которой норма принадлежит к публичному праву, если она уполномочивает или обязывает государство именно в его властном качествеargumentum ad absurdum: OLG Köln, 28.07.1966 — 10 U 29/66, NJW 1967, 735..
Вместе с тем, если по форме мера однозначно представляет собой административный акт (), то для немецкого права она остаётся административным актом, даже если по существу имеет лишь частноправовой характер.
Направленность меры на регулирование Мера направлена на регулирование, если она непосредственно вызывает обязательное правовое последствие.
Не является административным актом простое указание на обязательное правовое последствие, наступающее уже просто в силу закона. Вместе с тем, направленность на регулирование может обнаруживаться там, где согласно представлениям административного органа производится конкретизация правового положения.BVerwG, 05.11.2009 — 4 °C 3.0, BVerwGE 135, 209.
Не представляет собой административного акта письменное подтверждение ( Abs. 2 S. 2 VwVfG) изданного устно административного акта и всякое иное повторение () уже изданного административного акта.
Новый административный акт () может иметь место, когда административный орган вновь осуществил проверку обстоятельств дела по существу, пусть он и не пришёл к иному результату.
Направленность меры на регулирование должна иметь финальный характер, то есть правовое последствие должно наступать по воле административного органа вызвать именно это последствие, а не просто в результате любой причинно-следственной связи с деятельностью административного органа.
Сложившаяся немецкая судебная практика усматривает конклюдентную направленность на регулирование в таких принудительных мерах, как непосредственное применение насилия со стороны полиции, так как такие меры включают конклюдентный приказ их претерпеть.BVerwG, 09.02.1967 — I C 49.64, BVerwGE 26, 161. Современная литература от части усматривает в такой конструкции пережиток со времён, когда немецкое административно-процессуальное право предоставляло средства процессуальной защиты лишь против административного акта, в связи с чем суды старались толковать его понятие расширительно, и видит в таком непосредственном применении насилия лишь реальные акты административного органа без направленности на регулирование.
Преимущественно не рассматривается судебной практикойVGH Mannheim, 09.08.1994 — 10 S 1767/94, VBlBW 1994, 465. и литературой в качестве административного акта назначение возможности срочного (то есть до истечения срока для судебного обжалования) исполнения административного акта (): такая мера устанавливает лишь процессуальное, но не материальное правовое последствие. Важным следствием является отсутствие необходимости для заслушивания перед принятием такой меры (зачастую срочное исполнение назначается отдельно в отношении уже принятого ранее административного акта).
Не является административным актом само по себе предоставление информации со стороны административного органа, но такое предоставление информации может быть связано с предшествующим ему и имеющим характер административного акта решением административного органа, имеет ли гражданин право требовать предоставить ему информацию. То же самое относится ко всем решениям административного органа, имеющим место в преддверии реального акта (например, перед выплатой субсидий). Индикаторами, представляет ли собой такое решение административный акт, являются, производит ли административный орган в ходе принятия решения проверку элементов состава уполномочивающей нормы (субсумция), толкование неопределённых правовых понятий и осуществляет ли он административное «усмотрение».
Частный случай