Первое соглашение о принципах, регулирующих нормализацию отношений, неофициально известное как Брюссельское соглашение (, ), — соглашение о нормализации отношений между правительствами Сербии и Косова. Соглашение, переговоры и заключение которого проходили в Брюсселе под эгидой Европейского союза, было предварительно подписано путём парафирования 19 апреля 2013 года.
Соглашение рассматривалось как важный шаг на пути к членству в Евросоюзе для обеих сторон. Переговоры велись под руководством премьер-министра Сербии Ивицы Дачича и премьер-министра Косова Хашима Тачи при посредничестве Верховного представителя ЕС Кэтрин Эштон. Сербия не признаёт Косово как суверенное государство, но в результате соглашения начало нормализовать отношения с правительством Косова.
Подписание соглашения было с одобрением встречено Европейским союзом, однако вызвало недовольство и акции протеста в Сербии, Косове, а также со стороны косовских сербов. Несмотря на последующее достижение ряда договорённостей по реализации соглашения, фактически она осталась лишь частичной и зашла в тупик. Косовско-сербские отношения не были окончательно нормализованы. В результате вопрос о вступлении каждой из сторон соглашения в ЕС остался проблематичным.
Предыстория
После Косовской войны 1998—1999 годов и бомбардировок Югославии силами НАТО в 1999 году Косово, будучи частью Сербии и Союзной Республики Югославии, было передано под управление ООН в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН 1244. В 2008 году Косово в одностороннем порядке провозгласило независимость, которую, по состоянию на апрель 2013 года признали 99 из 193 государств-членов ООН. Напряжённость между этническими албанцами и сербами, проживающими в Косове, в предшествующие подписанию соглашения годы неоднократно приводила к вспышкам насилия, особенно в северном Косове. Для Сербии Косово по-прежнему остаётся частью её территории. Диалог между Косовом и Сербией при посредничестве Евросоюза начался в марте 2011 года. Сербии и Косово было предложено продолжить переговоры в Брюсселе, однако Сербия не была обязана признавать независимость Косова в рамках этого процесса. Нормализация отношений с соседними странами является ключевым условием для вступления в ЕС, поэтому заключение соглашения было важный шагом на пути интеграции Сербии и Косова в Евросоюз.
Переговоры
Десять раундов переговоров прошли в офисе Европейской службы внешних связей в Брюсселе. В общей сложности обсуждение заключения соглашения заняло шесть месяцев. Переговоры в течение двух лет, начиная с октября 2012 года, возглавляла Верховный представитель ЕС Кэтрин Эштон.
Американские дипломаты поддержали диалог, проходящий под эгидой ЕС. Госсекретарь США Хиллари Клинтон пригласила баронессу Эштон совершить поездку по Балканам, и в октябре 2012 года они совместно посетили Белград, Приштину и Сараево.
6 апреля 2013 года в Белграде прошёл трёхтысячный митинг, на котором протестующие раскритиковали готовящееся соглашение как подтверждение независимости Косова. Организаторы протеста заявили, что потребуют от властей страны «уважать Конституцию Сербии и резолюцию Совета Безопасности ООН 1244, отвергнуть шантаж ЕС, настаивать на возвращении переговоров по урегулированию косовского вопроса в рамки Совета Безопасности и попросить Россию направить войска в южную сербскую провинцию». Многие участники были участниками движения «Двери српске».
8 апреля Сербия отказалась от плана ЕС, устно представленного её переговорной команде в Брюсселе, но обещала возобновить диалог. Одним из наиболее спорных моментов был вопрос о представительстве в полиции и судах. К тому моменту стороны договорились о создании Ассоциации сербских муниципалитетов, но Косово отказывалось предоставить ей исполнительные и судебные полномочия, которых требовала Сербия. По итогам напряжённых переговоров 19 апреля стороны достигли соглашения и парафировали документ.
Содержание
Двухстраничное соглашение состоит из 15 пунктов. Пункты 1—6 регулируют создание, компетенции и функции планируемого Сообщества сербских муниципалитетов (Ассоциации сербских муниципалитетов). Пункты 7—9 касаются работы полиции, предусматривают функционирование единой полицейской службы под названием на территории всего Косова, включая север, в которую должна быть интегрирована вся полиция с севера Косова. В муниципалитетах с сербским большинством (Северная Митровица, Звечан, Зубин-Поток, Лепосавич) предусмотрено назначение регионального начальника полиции, которым должен быть косовский серб, выбранный из списка, предоставленного муниципалитетами косовских сербов.
Судебные органы должны быть интегрированы и работать в рамках косовской правовой системы. Но косовские сербы должны составлять большинство в некоторых судебных коллегиях; одна из коллегий (окружной суд Митровицы) должна заседать в Северной Косовска-Митровице.
Согласно пункту 11, в северных муниципалитетах предусматривалось проведение муниципальных выборов в соответствии с законодательством Косова и международными стандартами. Пункт 12 предусматривает разработку плана реализации соглашения и устанавливает дату — 26 апреля, к которой этот план должен быть разработан. Пункт 13 предполагает активизацию переговоров по вопросам энергетики и телекоммуникаций. Согласно пункту 14, «ни одна из сторон не будет блокировать или призывать других блокировать продвижение другой стороны по их соответствующим путям в Еѻ оригинале — «It is agreed that neither side will block, or encourage others to block, the other side’s progress in their respective EU paths».. Пункт 15 предусматривает создание комитета по реализации соглашения при содействии ЕС.
Последующие переговоры и ратификация После подписания соглашения регулярно проводились встречи по реализации его положений. С ноября 2014 года переговоры между Сербией и Косовом возглавляла новый Верховный представитель ЕС Федерика Могерини, сменившая Кэтрин Эштон. В феврале 2015 года было достигнуто соглашение по судебным вопросам, за чем последовали соглашения по энергетическим и телекоммуникационным операторам. 25 августа того же года было заключено соглашение о создании Ассоциации сербских муниципалитетов.
Между сторонами существовали разногласия по проведению в Косове: правительство Сербии возражало против любого упоминания «государства Косово» в избирательных бюллетенях. При этом сербское правительство согласилось призвать сербов в северном Косове участвовать в местных выборах. В октябре 2013 года была достигнута договорённость о посещении сербскими должностными лицами северного Косова. Было согласовано, что избирательные органы в Косове будут включать представителей косовских сербов, а Косову будет присвоен международный телефонный код +383. Новый географический телефонный код был введён в декабре 2016 года.
Парламент Косова ратифицировал соглашение, включил его в законодательство и рассматривает его как международное соглашение.
Народная скупщина Сербии не рассматривала соглашение как международное и не ратифицировала его. При этом она своим решением приняла отчёт правительства о «продолжающемся процессе политического и технического диалога с временными институтами в Приштине при посредничестве ЕС, включая процесс реализации достигнутых договорённостей».
В июле 2014 года министр юстиции Сербии Никола Селакович на публичных слушаниях заявил, что Конституционный суд Сербии не может давать свою оценку Брюссельскому соглашению, поскольку оно является политическим актом. Министр отметил, что в противном случае суд взял бы на себя компетенцию правительства по определению и проведению политики. По его мнению, решить проблемы в Косове можно «только и исключительно посредством политического диалога, как это делалось ещё до заключения Брюссельского соглашения».
Проверка конституционности Конституционный суд Сербии не стал оценивать конституционность соглашения, заявив в декабре 2014 года, что вопрос носит политический, а не правовой характер. Председатель Демократической партии Сербии Санда Рашкович Ивич заявила, что решение суда было принято под политическим давлением со стороны властей, что привело «к капитуляции Конституционного суда и победе политики над правом».
В марте 2015 года суд вынес ещё одно решение по запросу о проверке конституционности Брюссельского соглашения, в котором заключил, что оспариваемые акты (Брюссельское соглашение, а также Заключение Правительства и Решение Народной скупщины, которыми оно было принято) не содержат норм общего характера, в них лишь констатируется принятие определённых документов, в связи с чем эти акты по своей форме и содержанию не носят характера общих актов, соответствие которых Конституции подлежит оценке Конституционным судом. В совместном особом мнении судей Д. М. Стояновича, О. Вучич и К. Манойлович Андрич, а также особом мнении судьи Б. Ненадича принятое большинством судей решение подверглось критике. Согласно их позиции, Конституционный суд должен был вынести решение о начале процедуры оценки конституционности оспариваемых актов, которые являются общими правовыми актами и не соответствуют конституции страны. Судьи обратили внимание на то, что мотивировочная часть заключения содержит скудную аргументацию, суд не анализировал содержание актов и не ссылался на положения конституции, не опирался на свою предыдущую судебную практику, в которой признавал принимаемые правительством акты подлежащими контролю Конституционного суда, а также не принял во внимание (и не опроверг) однозначную позицию представителей правовой доктрины о том, что указанные акты подлежат нормативному контролю и последующей отмене.
10 ноября 2015 года Конституционный суд Косова приостановил реализацию Брюссельского соглашения. Это произошло на следующий день после того, как Косово не смогло собрать достаточно голосов для вступления в ЮНЕСКО. Решение подверг критике министр иностранных дел Сербии Ивица Дачич, назвав решение «угрозой региональной стабильности» и «серьёзным ударом по брюссельскому диалогу». Косово погрузилось в политический кризис с постоянными столкновениями между партиями косовских албанцев в правительстве и оппозицией, причём первые поддерживали соглашение, а вторые выступали резко против него. Националистическая оппозиция Косова заявила, что парламенту больше не будет позволено проводить заседания, если он не откажется от договорённостей.
В декабре 2015 года суд постановил, что Брюссельское соглашение не противоречит конституции, а создание Ассоциации сербских муниципалитетов возможно. Однако, по мнению суда, конституции не вполне соответствует соглашение о принципах создания Ассоциации сербских муниципалитетов.
Реакция По мнению исследователей Смили Аврамов и Елены Гуськовой, соглашение нарушает Конституцию Сербии и Устав ООН, а также является косвенным признанием независимости Косова.
Подписание соглашения было поддержано Евросоюзом, НАТО, ОБСЕ и ООН. Также оно освещалось во многих мировых СМИ. Многие назвали документ «историческим соглашением», которое способствует европейской интеграции Сербии и Косова. Западные СМИ, включая агентство Reuters, BBC, Associated Press и The New York Times, отмечали, что соглашение позволит сторонам проложить путь к возможному членству в Евросоюзе и может улучшить стабильность в регионе. The New York Times назвала соглашение важной дипломатической победой Евросоюза и отметила, что в нём «явно не упоминается признание Сербией независимости Косова, но аналитики утверждают, что соглашение, тем не менее, является прорывом». В Reuters отмечали, что реализация соглашения будет непростой, указав также на возможное сопротивление со стороны сербских муниципальных депутатов из северного Косова.