Земский участковый начальник — чиновник Российской империи в 1889—1917 годах, сочетающий на территории своего участка (меньшего, чем уезд) административную власть по отношению к крестьянам и их сообществам (сельским обществам и волостям) и ограниченную судебную власть по отношению ко всему населению. В период контрреформ как администрирующие чиновники заменили собой уездные по крестьянским делам присутствия, а как судебная инстанция — заменили упразднённых мировых судей. Верхними инстанциями по отношению к земским начальникам выступали уездный съезд и губернское присутствие. Назначались они министром внутренних дел из числа местных потомственных помещиков.
Перечень губерний, в которых имелись земские начальники По состоянию на 1913 год, земские участковые начальники, уездные съезды и губернские присутствия были введены в 43 губерниях Европейской России (Астраханская, Бессарабская, Виленская, Витебская, Владимирская, Вологодская, Воронежская, Вятская, Гродненская, Екатеринославская, Казанская, Калужская, Ковенская, Костромская, Курская, Минская, Могилёвская, Московская, Нижегородская, Новгородская, Олонецкая, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Полтавская, Псковская, Рязанская, Самарская, Санкт-Петербургская, Саратовская, Симбирская, Смоленская, Ставропольская, Таврическая, Тамбовская, Тверская, Тульская, Уфимская, Харьковская, Херсонская, Черниговская, Ярославская губернии).
В остальных регионах России учреждения по крестьянским делам имели другую структуру, наименования и полномочия должностей и учреждений.
В губерниях Киевской, Волынской и Подольской действовали мировые посредники, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия.
В Заказвказских губерниях (Тифлисская, Елизаветпольская (Елисаветпольская), Кутаисская, Эриванская, Бакинская губернии) действовали мировые посредники и губернские по крестьянским или поселянским делам присутствия.
В Области Войска Донского действовали окружные по крестьянским делам присутствия, непременные члены этих присутствий и областное по крестьянским делам присутствие.
В Архангельской губернии действовали чиновники по крестьянским делам, съезды по крестьянским делам и губернское по крестьянским делам присутствие.
В губерниях Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской действовали крестьянские начальники, уездные съезды крестьянских начальников и губернские управления.
В Забайкальской, Амурской и Приморской областях действовали крестьянские начальники, уездные съезды крестьянских начальников и областное по крестьянским делам присутствие.
В Акмолинской, Семипалатинской, Тургайской и Уральской областях действовали крестьянские начальники, уездные съезды крестьянских начальников и областные правления.
Полномочия земских начальников
Административные полномочия Административные полномочия земского начальника распространялись только на сельские общества и волости, а на всех остальных лиц — только в части их конфликтов по землепользованию с сельскими обществами.
Основные задачи земского начальника как администратора состояли в решении всех вопросов землепользования крестьян (в этой части своей деятельности земские начальники выступали преемниками упразднённых уездных по крестьянским делам присутствий) и в надзоре за деятельностью сообществ крестьян (сельских обществ и волостей).
Задача разрешения вопросов землепользования (составлявшая единственную обязанность прежних мировых посредников) была важной, так как земельные отношения между помещиками и их бывшими крестьянами были сложными и генерировали множество конфликтов. Кроме разграничения собственности на землю (размежевания) между помещиками и сельскими обществами, существовали запутанные взаимные обязательства по правам прохода и проезда, использования земель и леса под пастбище, пользования лесами, пользования водами. Многие из этих отношений не были надлежащим образом документированы. При разрешении всех конфликтов между сельскими обществами и частными владельцами земель земские начальники выступали как полномочные администраторы (сельские и волостные сходы имели полномочия только над землёй и над членами сельских обществ). Конфликты внутри сельских обществ разрешались крестьянским самоуправлением, и земский начальник имел более надзорные полномочия.
Земский начальник действовал на основании «Положения об установлениях, заведывающих крестьянскими делами» 1889 года и имел полномочия: Разбирать и разрешать иски и споры, относящиеся к исполнению актов о поземельном устройстве крестьян и истекающих из прежних обязательных отношений между помещиками и крестьянами; Производить надзор и ревизии всех установлений крестьянского общественного самоуправления; При всех инцидентах, требующих прибытия уездного исправника или станового пристава, до их прибытия на место исполнять их обязанности, в том числе руководить нижними чинами уездной полиции; Предлагать собственные вопросы для обсуждения на волостном сходе; Утверждать в должности избранных волостных старшин; Принимать и разрешать жалобы на должностных лиц сельских и волостных управлений; Временно устранять от должности должностных лиц сельских и волостных управлений и передавать дело об их увольнении на решение уездных съездов; Проверять все приговоры сельских и волостных сходов, и, при усмотрении среди них нарушающих закон, передавать дело на решение уездных съездов; Надзирать за состоянием мирских капиталов, утверждать приговоры сельских и волостных сходов относительно расходования мирских капиталов, при несогласии передавать дело на решение уездных съездов; Осуществлять аналогичные права в отношении сельских ссудно-сберегательных касс и подобных им учреждений мелкого кредита; Надзирать за опекунствами, учреждёнными над малолетними сиротами сельского состояния. Выбирать судей волостных судов из избранных крестьянами кандидатов, назначать одного из судей председателем суда. Новый комплекс полномочий был возложен на земских начальников в ходе аграрной реформы 1906 года. Сельские общества были обязаны укреплять за желающими крестьянами земельные участки в личную собственность. Если сельское общество отказывалось это делать, заявитель мог обратиться к земскому начальнику, который выделял землю и составлял акт об укреплении в личную собственность части общинной земли своей властью. Акты подлежали утверждению уездным съездом. Землеустроительные работы на местности при этом выполняли землемеры уездной землеустроительной комиссии, а их камеральную обработку — межевое отделение губернского правления.
Над земским начальником стояли две инстанции: уездный съезд и губернское присутствие. Уездному съезду земский начальник был обязан передавать на решение наиболее важные вопросы (отмену приговоров сходов и т. п.). Губернское присутствие занималось рассмотрением жалоб на решения уездных съездов и земских начальников.
Земский начальник имел также и полномочия накладывать административные взыскания (в современных терминах — право рассматривать дела об административных правонарушениях). До 1906 года за маловажные проступки земский начальник мог, «без формального производства», подвергнуть должностных лиц сельского и волостного управлений и суда денежному взысканию не свыше 5 рублей или аресту не свыше 7 дней. В том же порядке, с составлением лишь в каждом случае особого протокола, земский начальник мог подвергнуть денежному взысканию не свыше 6 рублей или аресту не свыше 3 дней всех «лиц, подведомственных крестьянскому общественному управлению», в случае «неисполнения законных его распоряжений или требований».
Судебные полномочия Судебные полномочия земского начальника представляли собой часть полномочий (менее важных) мирового судьи, упразднённых при введении данной должности; полномочия мировых судей по более важным делам были переданы уездным членам окружного суда. Земские начальники имели равные судебные полномочия с городскими судьями, образуя совместно с ними нижнюю судебную инстанцию. Важной особенностью земских начальников и городских судей как судебной инстанции было то, что они не были отнесены к системе судебных установлений; высшими инстанциями, принимавшими жалобы на их решения, были не окружные суды (и далее судебные палаты), а уездные съезды (и далее губернские присутствия).
Земскому начальнику были подсудны следующие гражданские дела: Иски на сумму не свыше 500 рублей, возникающие по найму земельных угодий, по личному найму на сельские работы, в сельскохозяйственные должности и в услужение, по потравам и другим повреждениям полей, лугов и иных угодий; Иски по всякого рода другим личным договорам и обязательствам, о движимости и о вознаграждении за вред и убытки, когда отыскиваемая сумма не превышает 300 рублей; Иски о личных обидах и оскорблениях; Иски о восстановлении нарушенного владения, когда со времени нарушения прошло не более 6 месяцев; Просьбы об обеспечении доказательств по искам на всякую сумму. Земские начальники рассматривали также дела, подсудные волостному суду, если об этом просили обе стороны.
Земскому начальнику были подсудны следующие уголовные дела: Все преступления и проступки, которые могут быть наказаны штрафом не более 300 рублей; Все преступления, которые могут быть наказаны тюремным заключением на срок не более одного года. На практике это означало, что земским начальникам было подсудно абсолютное большинство административных правонарушений (в современном понимании этого термина) и самые лёгкие уголовные преступления (кража без взлома, мелкое хулиганство, нанесение побоев и т. п.). Приговоры к аресту на срок до 3 дней и штрафу до 15 рублей обжалованию не подлежали, на остальные приговоры могла быть принесена апелляция уездному съезду.
Земские начальники имели особенную юрисдикцию по отношению к волостным судам. Земский начальник разрешал пререкания о подсудности между волостными судами, утверждал решения волостных судов о телесном наказании. Земский начальник принимал жалобы на решения волостных судов, которые он мог утвердить (но не отменить) своей властью, либо передать дело на решение уездного съезда.
Предпосылки появления земских начальников
Исторически должности земских начальников предшествовала должность мировых посредников и затем непременных членов уездных по крестьянским делам присутствий. Главною задачею мировых посредников было приведение в действие положений о крестьянах 1861 г. и разрешение дел, возникающих из обязательных поземельных отношений между помещиками и временнообязанными крестьянами. По мере выполнения этой задачи, с введением в действие уставных грамот и с переводом крестьян на выкуп, число мировых посредников постепенно сокращалось и, наконец, в начале семидесятых годов XIX века было решено коренным образом преобразовать этот институт.
По закону 27 июня 1874 г. вместо съездов мировых посредников были учреждены уездные по крестьянским делам присутствия, а вместо мировых посредников — непременные члены уездных по крестьянским делам присутствий, главная обязанность которых состояла в надзоре за крестьянским общественным управлением и в ведении дел уездных присутствий. Взимание податей с крестьян было возложено на полицию, а судебные дела ведались частью волостным судом, частью учреждёнными в 1864 г. мировыми судьями.