Акты Президента Российской Федерации — акты нормативного или ненормативного характера, издаваемые Президентом Российской Федерации в пределах его компетенции, определённой Конституцией России. Акты издаются в виде указов или распоряжений. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории России. Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам.
Юридическая природа и иерархия
Указы и распоряжения Президента обладают высшей юридической силой после Конституции Российской Федерации и федеральных законов, являясь при этом подзаконными правовыми актамиСм.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. — М.: Проспект, 2021. — С. 312–315.. Указы и распоряжения могут носить нормативный и ненормативный характер. Например, Указы от 2 марта 1994 г. № 442Указ Президента РФ от 2 марта 1994 г. № 442 «О государственных наградах Российской Федерации». и от 1 июня 1995 г. № 554Указ Президента РФ от 1 июня 1995 г. № 554 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г. № 442 „О государственных наградах Российской Федерации“»., которыми утверждено Положение о государственных наградах России, относятся к числу нормативных актов. Указ же о награждении конкретного лица относится к числу ненормативных (индивидуально-правовых или правоприменительных) актовСм.: Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс. — М.: Норма, 2022. — С. 456..
Вопрос о действии указов Президента во времени решается на основе общих принципов правового регулирования. Нормативные указы, как правило, обратной силы не имеют и применяются к отношениям, возникшим после их вступления в силу. Исключение составляют случаи, когда указ прямо предусматривает обратную силу и при этом улучшает положение лиц (например, в сфере таможенного регулирования, где действует соответствующее законодательное правило). Придание обратной силы указу, ухудшающему положение граждан или организаций, не допускается и противоречило бы конституционным принципам правовой определённости и справедливости, неоднократно подтверждённым Конституционным Судом Российской Федерации
Президентское нормотворчество в условиях пробелов в законодательстве
В юридической доктрине и практике особое место занимает вопрос о возможности издания Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании (так называемое «восполнительное» или «опережающее» нормотворчество). Данный феномен получил легитимацию в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и является предметом научных дискуссий.
Конституционные основы
Часть 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации устанавливает, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В первоначальной редакции Конституция не содержала требования об издании указов исключительно «на основании и во исполнение» законов (в отличие от статьи 115, закрепляющей такое требование для актов Правительства РФ). Как отмечается в доктрине, из нормы пункта 1 статьи 90 Конституции РФ «исчезла формулировка о том, что указы издают "на основании и во исполнение законов"»Статья: Становление контрсанкционного законодательства России (Блохин Ю.В., Зайцев В.В.) // Власть Закона. — 2025. — № 4.. Тем самым для Президента РФ, по мнению ряда исследователей, открыта «легитимная возможность опережающего законотворчества при отсутствии законодательного установления (нормы) для целей регулирования определенного вида общественных отношений».
Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации
Ключевое значение для понимания пределов президентского нормотворчества имеет Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969. В данном решении Конституционный Суд, исходя из того, что «Президент является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти», подтвердил право главы государства издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании.
Конституционный Суд сформулировал следующие условия конституционности таких указов:
1. Существование законодательного пробела — издание указа допустимо лишь по вопросам, требующим законодательного решения, но ещё не урегулированным федеральным законом.
2. Отсутствие противоречия — указ не должен противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
3. Временный характер — действие указа ограничивается периодом до принятия соответствующего законодательного акта.
Кроме того, Конституционный Суд разъяснил, что «само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного или федерального закона».
Доктринальные подходы
В юридической науке феномен указного правотворчества Президента оценивается неоднозначно.
Ряд учёных (в том числе В.О. Лучин, А.В. Мазуров) рассматривают его как вынужденную и оправданную меру в условиях переходного периода и несовершенства законодательного процессаСм.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. — С. 48.. Другие исследователи (например, К.В. Арановский, С.М. Казанцев) полагают, что с течением времени и стабилизацией законодательной системы потребность в таком нормотворчестве снизилась, однако институт «указного права» сохраняется как «спящий» и может быть востребован в случае серьёзного политического или иного кризисаСм.: Арановский К.В. Классификационное положение президентской республики как условия деятельности конституционного правосудия // Журнал конституционного правосудия. — М., 2014. — № 4. — С. 1–9.См. также: Казанцев С.М. — цит. по: Определение Конституционного Суда РФ от 16 января 2018 года № 10-О..
Примеры из правоприменительной практики
В новейший период указы Президента нередко служили средством восполнения законодательных пробелов. В качестве примера в доктрине приводится регулирование выборов в представительные (законодательные) органы вновь образованных субъектов РФ в конце 2000-х годов: «в условиях ещё не сформированного представительного органа нового региона указное нормотворчество Президента выступало пригодным средством для преодоления образовавшихся законодательных пробелов»См., например: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. — С. 48.. Теоретически в подобных ситуациях указное регулирование сохраняет свою актуальность как оперативный механизм правового реагирования.
Пределы восполнительного нормотворчества
Стоит учесть, что право Президента на восполнение пробелов не является безграничным. Конституционный Суд неоднократно указывал, что такое нормотворчество допустимо лишь при условии, что оно не подменяет собой законодателя и носит временный характер до принятия соответствующего федерального закона. Кроме того, указы не могут регулировать вопросы, которые в соответствии с Конституцией должны решаться исключительно в форме федеральных конституционных или федеральных законов (например, вопросы гражданства, амнистии, судебной системы и др.). Это ограничение служит гарантией соблюдения принципа разделения властей и верховенства закона.
Порядок опубликования и вступления в силу
Акты Президента Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию. Официальными источниками опубликования являются «Российская газета», «Собрание законодательства Российской Федерации» и Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru).
Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории государства по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Самим актом может быть установлен другой порядок вступления его в силу.
В «Собрании законодательства Российской Федерации» акты Президента России публикуются в третьем разделе. При этом вначале размещаются нормативные указы, затем — распоряжения ненормативного характера.
Технические особенности оформления
К номеру указа, содержащего государственную тайну, добавляется буква «с» или буквы «сс» — в зависимости от грифа секретности сведений, содержащихся в указе. Современные акты Президента Российской Федерации имеют штриховой код, который используется для внутреннего документооборотаИнформация о технических особенностях оформления приводится на основании данных официального сайта Президента России и непосредственного осмотра актов..
Полномочия Президента по приостановлению актов органов исполнительной власти субъектов РФ
Указом Президент России вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов России в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным конституционным законам и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Факты об актах президента России Первым указом, подписанным избранным Президентом РСФСР Б.Н. Ельциным, стал Указ от 12 июня 1991 г. № 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР». Документ был подготовлен при активном участии Министерства образования РСФСР и намечал ряд мер по поддержке системы образования. Первым указом, подписанным Владимиром Путиным в качестве исполняющего обязанности Президента РФ 31 декабря 1999 года, стал Указ № 1762 «О временном исполнении полномочий Президента Российской Федерации». Указ Президента РФ от 5 апреля 1994 г. № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» был издан на два месяца раньше принятия практически идентичного федерального закона и действует до сих пор в обновлённой редакции, являясь одним из примеров «опережающего» президентского нормотворчества.
Примечания
Литература
Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс. — М.: Норма, 2022. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. — М.: Проспект, 2021.
Ссылки
Официальный сайт Президента России — раздел «Документы» Официальный интернет-портал правовой информации Указы Президента Российской Федерации
Категория:Правовые акты России Категория:Президент Российской Федерации Категория:Источники права