Ett artikel 7-förfarande är ett förfarande inom Europeiska unionen som kan inledas mot en medlemsstat som ”allvarligt åsidosätter” unionens grundläggande värden (däribland demokrati, rättsstatens principer och mänskliga rättigheter). Genom förfarandet kan övriga medlemsstater tillfälligt upphäva vissa av de rättigheter som den berörda medlemsstaten har till följd av sitt medlemskap i unionen, inbegripet rösträtten i Europeiska unionens råd. Det finns dock ingen möjlighet att helt utesluta en medlemsstat. Samtliga skyldigheter enligt unionens fördrag fortsätter under alla omständigheter att vara rättsligt bindande för en medlemsstat som är föremål för ett artikel 7-förfarande.
Artikel 7-förfarandet inrättades ursprungligen genom Amsterdamfördraget den 1 maj 1999 och regleras sedan dess av artikel 7 i fördraget om Europeiska unionen, därav dess namn. Det är det mest långtgående förfarande som unionens institutioner kan vidta mot en medlemsstat som bryter mot unionens värden. Förfarandet kallas ibland för ”kärnvapenförfarandet” (efter det amerikanska talesättet nuclear option) på grund av dess långtgående konsekvenser, som gör det politiskt omöjligt att använda utom vid mycket allvarliga politiska kriser. Förfarandet kräver enighet bland alla övriga medlemsstater, vilket gör det svårt att genomföra om en berörd medlemsstat har stöd av åtminstone en annan medlemsstat, eller om två medlemsstater samtidigt åsidosätter unionens värden.
Rättsliga bestämmelser Ett artikel 7-förfarande består egentligen av två olika förfaranden, ett förfarande för att fastslå att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter unionens värden och ett annat förfarande för att fastslå att en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter unionens värden. Båda förfarandena berör unionens grundläggande värden, som finns definierade i artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen. De innefattar respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter.
Rättslig grund Likt alla åtgärder som vidtas av unionens institutioner måste ett artikel 7-förfarande ha en giltig rättslig grund i unionens fördrag i enlighet med principen om tilldelade befogenheter för att kunna vidtas. Den rättsliga grunden för artikel 7-förfarandet återfinns i artikel 7 i fördraget om Europeiska unionen:
Olika typer av artikel 7-förfaranden Förfarande vid risk för allvarligt åsidosättande av unionens värden Om det föreligger en klar risk för allvarligt åsidosättande av unionens värden i en medlemsstat, kan ett artikel 7-förfarande inledas av Europeiska unionens råd på motiverat förslag av en tredjedel av medlemsstaterna, av Europaparlamentet eller av Europeiska kommissionen. Rådet måste fatta sitt beslut med minst fyra femtedelar av sina rådsmedlemmar efter godkännande av Europaparlamentet och efter att den berörda medlemsstaten har hörts. Den berörda medlemsstatens rådsmedlem får inte delta i omröstningen. Europaparlamentet ger sitt godkännande med minst två tredjedelar av de avlagda rösterna, vilka måste motsvara en majoritet av dess ledamöter.
Efter att ha inlett ett sådant artikel 7-förfarande kan rådet utfärda rekommendationer till den berörda medlemsstaten om åtgärder som bör vidtas för att undvika ett åsidosättande av unionens värden. Rådet måste regelbundet kontrollera utvecklingen i den berörda medlemsstaten.
Förfarandet vid risk för allvarligt åsidosättande av unionens värden infördes genom Nicefördraget den 1 februari 2003.
Förfarande vid allvarligt och ihållande åsidosättande av unionens värden Om en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter unionens värden, kan ett artikel 7-förfarande inledas av Europeiska rådet på förslag av en tredjedel av medlemsstaterna eller av Europeiska kommissionen. Europeiska rådet måste fatta sitt beslut med enhällighet efter godkännande av Europaparlamentet och efter att den berörda medlemsstaten har hörts. Den berörda medlemsstatens rådsmedlem får inte delta i omröstningen. Nedlagda röster hindrar inte ett beslut från att fattas. Europaparlamentet ger sitt godkännande med minst två tredjedelar av de avlagda rösterna, vilka måste motsvara en majoritet av dess ledamöter.
Efter att Europeiska rådet har slagit fast att ett allvarligt och ihållande åsidosättande av unionens värden föreligger, kan Europeiska unionens råd besluta med kvalificerad majoritet om att tillfälligt upphäva vissa av de rättigheter som den berörda medlemsstaten har till följd av tillämpningen av unionens fördrag, inbegripet rösträtten i rådet. Rådet måste dock ta i beaktande de konsekvenser som de tillfälliga åtgärderna kan få på fysiska och juridiska personer. Den berörda medlemsstatens skyldigheter enligt fördragen fortsätter under alla omständigheter att vara rättsligt bindande för medlemsstaten. Rådet kan senare ändra eller upphäva sitt beslut med kvalificerad majoritet om det anser att omständigheterna har förändrats.
Förfarandet vid allvarligt och ihållande åsidosättande av unionens värden infördes genom Amsterdamfördraget den 1 maj 1999.
Granskning av lagenligheten av antagna rättsakter Som en rättssäkerhetsåtgärd kan lagenligheten av en rättsakt som antagits av Europeiska rådet eller Europeiska unionens råd i enlighet med ett artikel 7-förfarande granskas av EU-domstolen på begäran av den berörda medlemsstaten. Om domstolen anser att rättsakten har antagits på ett sätt som är oförenligt med unionsrätten kan den upphäva akten. En sådan granskning måste begäras inom en månad från att Europeiska rådet eller Europeiska unionens råd har antagit rättsakten. Domstolen har upp till en månad på sig att avgöra ärendet efter att begäran har inkommit från medlemsstaten.
Prövning av asylansökningar från unionsmedborgare
Enligt ett särskilt protokoll som fogades till unionens grundfördrag genom Amsterdamfördraget den 1 maj 1999 ska medlemsstaterna betraktas som säkra ursprungsländer i förhållande till varandra för alla rättsliga och praktiska syften som rör asylärenden. I regel ska medlemsstaterna därför inte pröva asylansökningar som lämnas in av personer som är medborgare i någon av de andra medlemsstaterna. Protokollet föreskriver dock att medlemsstaterna, som ett undantag från denna huvudregel, får pröva asylansökningar som lämnas in av personer som är medborgare i medlemsstater som är föremål för ett artikel 7-förfarande.
Användande och genomförande Inget artikel 7-förfarande har hittills helt genomförts, men både Europaparlamentet och Europeiska kommissionen har avgivit motiverade förslag till Europeiska unionens råd om att inleda förfaranden mot Polen och Ungern. Förfarandena har lett till politiska diskussioner i rådet, men hittills har inga beslut fattats om huruvida det faktiskt föreligger en risk för allvarligt åsidosättande av unionens värden. Polens och Ungerns regeringar har dock uttalat stöd för varandra i syfte att hindra att ett fullständigt artikel 7-förfarande vid allvarligt och ihållande åsidosättande av unionens värden kan genomföras mot någon av dem.
Polen Det allra första artikel 7-förfarandet inleddes mot Polen den 22 december 2017 efter ett motiverat förslag av Europeiska kommissionen i enlighet med artikel 7.1. Upprinnelsen till förfarandet var en rad reformer av det polska rättsväsendet som drevs igenom av den polska regeringen, först under premiärminister Beata Szydło och sedan under premiärminister Mateusz Morawiecki (båda tillhörandes Lag och rättvisa), mellan 2015 och 2023. Reformerna kritiserades av bland annat Europaparlamentet och kommissionen för att politisera domstolsväsendet och underminera dess oberoende på ett sätt som ”allvarligt åsidosätter rättsstatsprincipen”. Den polska regeringen försökte bland annat att göra sig av med vissa domare genom förtida ”tvångspensioneringar”, ökade sin kontroll över tillsättandet av nya domare och inrättade en avdelning för disciplinärenden vid Högsta domstolen för att straffa kritiska domare. Dessutom vägrade regeringen att offentliggöra vissa av författningsdomstolens utslag, som därmed inte kunde vinna laga kraft.
Mot bakgrund av utvecklingen i Polen efter parlamentsvalet 2015 inledde kommissionen den 13 januari 2016 ramen för rättsstatsprincipen, ett förfarande med tre steg som syftade till att lösa uppkomna brister och problem gällande rättsstatsprincipen tillsammans med den berörda medlemsstaten. Kommissionen utfärdade tre rekommendationer till Polen angående rättsstatsprincipen, något som den polska regeringen dock negligerade. En fjärde rekommendation utfärdades i december 2017 samtidigt som kommissionen antog sitt motiverade förslag för att inleda ett artikel 7-förfarande. Europaparlamentet ställde sig bakom det motiverade förslaget i en omröstning den 1 mars 2018.
Inom ramen för artikel 7-förfarandet hölls ett antal utfrågningar av den polska regeringen i Europeiska unionens råd, men rådet fattade aldrig något beslut i frågan om huruvida det fanns en ”klar risk för att Polen allvarligt åsidosätter rättsstatsprincipen”. Parallellt drev dock kommissionen en rad överträdelseförfaranden mot Polen, varav flera ledde till talan om fördragsbrott vid EU-domstolen, som förklarade vissa av de polska lagarna oförenliga med unionsrätten. Bland annat ogiltigförklarade domstolen bestämmelserna om förtida pensionering av domare och möjligheterna till att vidta disciplinära åtgärder mot domare. Den 14 juli 2021 meddelade dock den polska författningsdomstolen att den, mot bakgrund av den polska konstitutionen, ansåg att EU-domstolen saknade mandat att lägga sig i det polska rättsväsendet. Detta ledde till en öppen konflikt mellan kommissionen och EU-domstolen, å ena sidan, och den polska författningsdomstolen, å andra sidan, om tolkningen av unionsrätten, i synnerhet giltigheten av företrädesprincipen. I mitten av juli 2021 varnade kommissionen Polen om att nya överträdelseförfaranden skulle komma att inledas om inte EU-domstolens domar följdes.