lang=de|thumb|Struktura podziału administracyjnego Niemiec thumb|Gminy w Niemczech (2013) thumb|Liczba gmin w poszczególnych landach w latach 1952–2013 Gminy w Niemczech (niem. Gemeinde) – stanowią podstawowe jednostki terytorialnego podziału administracyjnego Niemiec (w miastach-krajach są to dzielnice)Radosław Kamiński: Ustrojowy model niemieckiej gminy i jego lokalne zróżnicowanie organizacyjne, HOMO POLITICUS vol. 7–8/2012–2013, s. 50..
Ustroje gmin w poszczególnych landach uregulowane są przez ustawodawstwa krajowe, co powoduje ich mocne zróżnicowanie, przede wszystkim pod względem uprawnień organów gminy, długości ich kadencji i sposobów ich wyboruRadosław Kamiński: Ustrojowy model niemieckiej gminy i jego lokalne zróżnicowanie organizacyjne, HOMO POLITICUS vol. 7–8/2012–2013, s. 55..
Podstawy Kontekst historyczny Polityczne i gospodarcze znaczenie miast w średniowieczu i na początku ery nowożytnej Świętego Cesarstwa Rzymskiego stanowiło ekonomiczną podstawę Cesarstwa. Nawet przez nieustanne próby deprecjacji władzy miast, chociażby poprzez zakaz tworzenia ich związków (miast), książęta nie mogli zapobiec temu, iż ukształtowane konstytucją patrycjatu wolne miasta Rzeszy stały się istotną częścią Sejmu Rzeszy (Reichstagu). Władza Cesarza bez jej finansowania przez bogate miejskie rody kupieckie byłaby niemożliwa. Również Hanzy, do których należały także takie polskie miasta jak Kraków i Wrocław, ukazywały tą specjalną rangę miejską.
Pruska wizja samorządu gminnego stanowiąca program odbudowy państw po katastrofalnej klęsce roku 1806 w wojnie przeciwko Napoleonowi. Legendarna Ordynacja miejska Barona von und zum Stein z roku 1808 statuowała odbudowę państwa „od dołu ku górze”, wprowadziła zasadę reprezentacji ludności gminnej bez ograniczeń do przedstawicieli stanowych i zakładała nieprzerwaną edukację obywateli w duchu homo politicus. Powyższy model stał się wzorem dla wielu ordynacji gminnych XIX. wieku.
Niemalże analogiczna sytuacja nastąpiła po II wojnie światowej. Samorząd gminny po raz kolejny stał się punktem wyjścia dla odbudowy państwa „od dołu ku górze”. Istota samorządu pozostawała także w zgodzie z wytycznymi Aliantów, którzy w tym elemencie decentralizacji upatrywali gwarancję przed niebezpieczną koncentracją kompetencji na szczytach władzy państwowej. Wyjaśnia to treść przepisu art. 11 ust. 2 Konstytucji Bawarii: „Gminy są pierwotnymi jednostkami organizacyjnymi”, co można potraktować jako wskazanie na „socjologiczną” przedpaństwowość.
Kontekst prawny Centralną normę, jako „gwarancję samorządu terytorialnego” stanowi przepis art. 28 ust. 2 Ustawy Zasadniczej (UZ). Jednak najczęściej także konstytucje krajów związkowych, które częściowo weszły w życie przed Ustawą Zasadniczą, zawierają odpowiednie regulacje prawne na ten temat. Na płaszczyźnie ustawowej konkretyzacja samorządu gminnego znajduje się w przepisach poszczególnych ustaw gminnych. Myśl przewodnia brzmi następująco: gminy posiadają zadania własne i powiązane z nimi upoważnienia, własny „zakres działania”, w który państwo może ingerować tylko przepisami prawa lub poleceniami, w sytuacji, gdyby gmina naruszała prawo. Zazwyczaj zadania własne gminy dotyczą podstaw zabezpieczenia warunków bytowych ludności. Konstytucje i ustawy gminne zawierają szczegółowe katalogi takich zadań własnych, czego jaskrawym przykładem jest przepis art. 83 Konstytucji Wolnego Państwa Bawarii: „Do katalogu zadań własnych gminy (art. 11 ust. 2) należą w szczególności administracja majątkiem gminnym i przedsiębiorstw gminnych; transport publiczny wraz z budową dróg i ulic; zaspokajanie zapotrzebowania ludności w wodę, światło, gaz i energię elektryczną; zakłady ochrony żywności; zagospodarowanie przestrzenne, budownictwo mieszkaniowe i nadzór budowlany; policja lokalna i ochrona przeciwpożarowa; ochrona kultury i dziedzictwa kulturowego; szkolnictwo podstawowe i zawodowe oraz kształcenie dorosłych; kuratela i opieka społeczna, lokalna służba zdrowia; poradnictwo małżeńskie i poradnictwo dla matek, jak również opieka nad dziećmi; higiena szkolna i aktywność fizyczna młodzieży; pływalnie publiczne; chowanie zmarłych; konserwacja lokalnych pomników i nieruchomości”.
Samorząd terytorialny zawsze idzie w parze z określonym modelem organizacyjnym: organ kolegialny: rada gminy (rada miasta) plus organ monokratyczyny: burmistrz (prezydent miasta). Biorąc pod uwagę liczne odstępstwa występujące w krajach związkowych – rozróżnia się tradycję północnoniemiecką o wpływach pruskich oraz tradycję południowoniemiecką – można rzec, iż w sprawach fundamentalnych rozstrzygnięć oraz stanowienia aktów prawa miejscowego właściwa jest rada gminy, zaś w sprawach bieżących i dotyczących prowadzenia administracji gminnej burmistrz (prezydent miasta).
Podstawy prawne Art. 28 ust. 2 UZ zawiera instytucjonalną gwarancję prawną: zapewnia ona egzystencję gminom i związkom gmin posiadających osobowość prawną jednostkom samorządu terytorialnego jako takich. Jednakże nie da się wywieść z tego przepisu ani prawa poszczególnych gmin do egzystencji w niezmienionym kształcie, ani prawa do nieprzerwanej egzystencji (reforma samorządowa z lat 70. XX w., która poszerzyła granice terytorialne wielu gmin.
Przedmiotowe gwarancje instytucji prawnej Art. 28 ust. 2 UZ gwarantuje domniemanie właściwości ogólnej gmin (ale nie związków gmin!) do regulowania wszystkich spraw lokalnych na własną odpowiedzialność. Państwo może jedynie nadzorować, czy gminy przestrzegają w swoich działaniach przepisów ustaw; nie może jednak wydawać gminom merytorycznych wskazówek. Jeżeli państwo chce przekazać realizację zadań gminy innemu podmiotowi prawa, niezbędne jest zaistnienie uzasadnionej przyczyny takiego działania, jakim może być przykładowo zdolność finansowa gminy.
Podmiotowe gwarancje instytucji prawnej Prawo samorządu terytorialnego jest prawem podmiotowym ukształtowanym podobnie do praw podstawowych. Gminy mogą bronić się przed sądem przeciw ingerencjom państwa w ich zakres działania. Na szczeblu federalnym gminy dysponują środkiem prawnym w postaci skargi konstytucyjnej (art. 93 ust. 1 nr 4 UZ). Konstytucje niektórych krajów związkowych przewidują także specjalne środki ochrony prawnej wspomnianych gwarancji (przykładowo art. 76 Konstytucji Badenii-Wirtembergii). W Bawarii gminy mogą wnieść na podstawie przepisu art. 98 zdanie 4. Konstytucji Wolnego Państwa Bawarii skargę powszechną. Daje to tym samym wyraz powszechnemu przekonaniu, iż sens konstytucyjnych gwarancji zostaje zachowany tylko wówczas, gdy można je egzekwować na drodze sądowej.
Gwarancje samorządu terytorialnego wyrażają się przede wszystkim w tzw. siedmiu władztwach gminy.
Po pierwsze: władztwo terytorialne gminy. Pojęcie to oznacza uprawnienie do władczego występowania i stosownego postępowania wobec wszystkich osób i rzeczy znajdujących się na obszarze gminy.
Drugim władztwem jest władztwo personalne, które wyraża się w prawie samodzielnego wyboru, mianowania, awansowania i zwalniania gminnych urzędników i pracowników (z punktu widzenia prawa urzędniczego gminy pełnią funkcję pracodawcy, a więc ponoszą również obowiązek wypłacania wynagrodzeń urzędnikom i pracownikom gminnym).
Władztwo organizacyjne oznacza prawo regulowania na własną odpowiedzialność organizacji wewnętrznej i podziału zadań oraz tworzenia urzędów i wydziałów (np. wydziałów ochrony środowiska, referatów kultury, powoływania pełnomocników ds. migracji, szefów turystyki itd.).
Władztwo prawne oznacza kompetencję do ustanawiania prawa w zakresie wszystkich spraw dotyczących zadań własnych (akty prawa miejscowego), art. 23 ustawy gminnej Bawarii; art. 24 ustawy gminnej nie reguluje tej kwestii w sposób ostateczny.
Szczególne przypadki: uchwały dot. opłat (art. 2 bawarskiej ustawy o opłatach gminnych); uchwały o opłatach uzbrojeniowych (§ 132 kodeksu budowlanego); uchwały urbanistyczne (§ 142, § 154 ust. 2a, § 172 kodeksu budowlanego), w szczególności plany zabudowy;
Ważnym prawem jest władztwo planistyczne. Pod pojęciem władztwa planistycznego rozumie się prawo samodzielnego planowania rozwoju przestrzennego, w szczególności poprzez opracowywanie planów zagospodarowania przestrzennego i planów zabudowy (§ 1 kodeksu budowlanego). Ogólnie rzecz ujmując, jest to prawo do twórczego rozwoju miasta albo prawo do gminnego wyglądu. Plany zabudowy są uchwałami gminy, jednakże procedura ich wydania w znacznym stopniu różni się od procedury wydawania zwykłych uchwał.
Władztwo kulturowe w państwie federalnym jest w znacznym stopniu powierzone krajom związkowym. Ochrona kultury gminnej zobowiązuje tym samym gminy do realizacji stosownych zadań, w szczególności w zakresie tworzenia, konserwacji i wspierania dóbr kultury na terenie gminy (przykładowo zakładanie szkół, szkół wyższych, bibliotek, teatrów, wspomagania stowarzyszeń kulturalnych itd.).
Ostatnim i najważniejszym władztwem jest władztwo finansowe i podatkowe. Jest to prawo do prowadzenia samodzielnej gospodarki dochodów i wydatków uregulowanej w uchwale budżetowej. Władztwo podatkowe oznacza prawo do wydawania uchwał podatkowych, zarządzania podatkami (władztwo administracyjne) i pobierania dochodów z podatków (tzw. władztwo dochodowe).
Ingerencje w zakres samodzielności samorządu gminnego nie są jednak wykluczone, muszą one jednak być uzasadnione. Ocena ich zasadności wykazuje podobieństwa do oceny, jaka ma miejsce w przypadku naruszenia praw podstawowych. Na samym wstępie konieczne jest wyjaśnienie, czy mamy do czynienia z właściwością miejscową gminy. Jeżeli tak, należy sprawdzić, czy ingerencja dotyczy kluczowej, czy peryferyjnej dziedziny działalności samorządu. W pierwszym przypadku ingerencja jest niedopuszczalna. Natomiast w sytuacji ingerencji w peryferyjne dziedziny działalności samorządu, ingerencja taka jest dopuszczalna jako konkretyzacja zastrzeżenia ustawowego wyrażonego przepisem art. 28 ust. 2 UZ („w ramach przepisów prawnych”). Zgodnie z nowym poglądem ingerencja musi, tak jak ma to miejsce w przypadku ingerencji w prawa podstawowe, być proporcjonalna, tzn. musi służyć realizacji uzasadnionego celu ingerencji i być właściwa, konieczna i odpowiednia do jego osiągnięcia (Orzeczenie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego: BVerfGE 79, 127).
Nowe tendencje prawne Dotychczas klarowny związek z terytorium gminy stał się niewyraźny, ponieważ w aglomeracjach i terenach gęsto zaludnionych nie da się jednoznacznie ograniczyć zakresu zabezpieczenia warunków bytowych do poszczególnych członków gminy. Wzrastające zazębianie się obszarów gmin czyni nieodzownymi nowe formy współpracy gminnej.
Samorząd gminny musi sprostać nowym wymaganiom w zakresie nowoczesnej administracji. Szczególnie nowe formy prywatyzacji, jak przykładowo tzw. partnerstwo publiczno-prywatne wymagają modeli regulacji, które z jednej strony potrafią wykorzystać zalety prywatnego postępowania, bez rezygnacji z kategorii prawnie wiążących, w szczególności zasady odpowiedzialności demokratycznej. Również gminna gospodarka budżetowa winna być zdana na ekonomiczną analizę input-output wykorzystywania zasobów. W nawiązaniu do tego w całych Niemczech tradycyjna kameralistyczna metoda rachunkowości zastąpiona została ekonomiczną metodą podwójnej księgowości (tzw. dopika).
Rodzaje gmin Wyróżnia się: gminy należące do powiatu (kreisnagehörige Gemeinden) – wykonujące zadania powiatu, gminy nienależące do powiatu (kreisfreie Gemeinden), miasta powiatowe (), miasta na prawach powiatu (Kreisstadt).
Wewnątrz gmin występuje fakultatywny lub obligatoryjny podział na okręgi lub dzielnice (Bezirk lub Ortschaften).
Zadania Zadania gmin można podzielić naMariusz Kardas, Celina Kucharska: Analiza porównawcza modeli samorządu terytorialnego Niemiec, Wielkiej Brytanii i Szwecji, Colloquium Wydziału Nauk Humanistycznych i Społecznych, Rocznik III/2011, s. 97.: zlecone przez państwo i własne, obowiązkowe lub dobrowolne.