Jako że ustaw regulujących działalność administracji publicznej było stosunkowo niewiele, sfera swobodnego uznania była wyłączona spod kontroli zewnętrznej.
Na tym gruncie powstały pierwsze teorie uznania administracyjnego, próbujące nieco zawęzić działalność administracji w zakresie swobodnego uznania. Posługując się pojęciem interesu publicznego ich autorzy (Otto Bähr, Edmund Bernatzik) ustanowili pewne ramy, wewnętrzne granice dowolności swobodnego uznania (stąd nazwa – teorie wewnętrznych granic swobodnego uznania). Ów interes publiczny miał być ogólną normą, wynikającą z samej istoty administracji publicznej, nakazującą organowi wydanie takiej a takiej decyzji (aktu) z tym interesem zgodnej. Kryterium interesu publicznego było zatem pewnym ograniczeniem dowolności działań organów administracji publicznej.
Z czasem koncepcja swobodnego uznania uległa przewartościowaniu. Rozwój władzy ustawodawczej u kresu XIX w. i w początkach wieku XX spowodował, że materiał ustawowy rozrastał się z roku na rok, coraz dokładniej ustalając działalność administracji, w szczególności w relacji między administracją a podmiotem usytuowanym na zewnątrz. W związku z tym niemalże wszystkie działania administracji były uregulowane ustawą.