W skład centralnej administracji państwowej wchodziły liczne prikazy. Znikomy stopień koordynacji pracy prikazów doprowadził w XVII wieku do wzrostu biurokracji i zamętu w załatwianiu spraw rangi państwowej. Poza tym nie były w sposób precyzyjny podzielone kompetencje poszczególnych prikazów, brakowało jednolitego systemu i kontroli nad nimi. W okresie od 1550–1648, czyli od wydania Sudiebnika przez Iwana Groźnego do zwołania soboru ziemskiego, na którym miała nastąpić kodyfikacja prawa w państwie rosyjskim wydano 445 ukazów, często przestarzałych i przeczących sobie samym. Prawo rosyjskie miało charakter kazusowy, co doprowadziło do zmniejszenia jego skuteczności. Założeniem nowego prawa miało być przejście do jego normatywnej interpretacjiВ. О. Ключевский, Русская история. Полный курс лекций, Москва 2004, s. 368..