Plan został wypracowany przez dowódcę estońskiej floty – admirała Hermana von Salzę i zaakceptowany przez Finlandię. Zakładał on koordynacje baterii nadbrzeżnych oraz postawienie zagrody minowej w najwęższym miejscu zatoki. W razie przedarcia się okrętów nieprzyjaciela przez ten system zabezpieczeń, miały one zostać zaatakowane przez okręty podwodne sojuszników wspomagane przez fińskie pancerniki obrony wybrzeża. Do tego celu miało być użytych 5 okrętów podwodnych Finlandii oraz 2 należące do Estonii. Ponieważ Estonia nie posiadała w owym czasie żadnych okrętów podwodnych, postanowiono je zamówić.
Przebudowa floty Jeszcze w 1923 roku na rozkaz admirała von Salzy została powołana komisja mająca za zadanie ustalenie wytycznych techniczno-operacyjnych dla przyszłych okrętów Marynarki Estońskiej. Pierwszą propozycję pozyskania jednostek podwodnych Estonia otrzymała 14 kwietnia 1924 roku od niemieckiej firmy Ingenieurskaantor voor Scheepsbouw działającej pod holenderskim szyldem. Oferta dotyczyła projektu Pu. 22 – okrętu podwodnego o wyporności 245 ton, została jednak odrzucona z powodów finansowych.