Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации — назначенное Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации должностное лицо, призванное рассматривать жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих.
Данный институт впервые в российской практике введён Конституцией Российской Федерации, которая устанавливает, что Уполномоченный по правам человека назначается Государственной Думой и действует в соответствии с федеральным конституционным законом. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчётен каким-либо государственным органам и должностным лицам.
История
22 ноября 1991 года Верховный совет РСФСР принял Декларацию прав и свобод человека и гражданина, статья 40 которой предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, причем указывалось, что он «назначается Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР»Василенко А. В., Черных В. М. На страже прав человека // Современные проблемы гуманитарных и общественных наук. — 2014. — № 2. — С. 25.. Последовавший вскоре распад СССР привел к тому, что эту должность так и не ввели.
Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации была введена Конституцией России 1993 года. Однако становление этого правозащитного института происходило в 1990-е годы с большим трудом. Первым Уполномоченным стал С. А. Ковалёв, назначенный на эту должность Государственной думой 17 января 1994 годаВолков Н. А. Институт российских уполномоченных по правам человека: история и современность // Вестник Кузбасского института. — 2016. — № 4 (29). — С. 137.. Он одновременно возглавлял Комиссию по правам человека при президенте России, созданную указом президента России от 1 ноября 1993 годаЛевин А. А. Институт уполномоченного по правам человека в России и Кемеровской области // Вестник Кемеровского государственного университета. — 2013. № 4-1 (56). — С. 84.. Эта комиссия была наделена полномочиями по рассмотрению обращений жалоб на нарушение их прав на расследование этих фактов. В момент его назначения не было федерального конституционного закона, регулирующего деятельность омбудсмена. Поэтому деятельность Уполномоченного регламентировалась указом президента Российской Федерации от 4 августа 1994 года, который обязывал должностных лиц предоставлять омбудсмену информацию, необходимую для его деятельности, а также устанавливал, что до принятия соответствующего конституционного закона Уполномоченный должен осуществлять полномочия, предоставленные ему как председателю Комиссии по правам человека при президенте Российской ФедерацииПотапова А. И. Историко-правовые аспекты становления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. — 2013. — № 5. — С. 35..
Уже 10 марта 1995 года Государственная дума отменила решение о назначении Ковалёва. После него более трех лет в России не было Уполномоченного по правам человека. В конце декабря 1996 года был принят федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Лишь 20 мая 1998 года новым Уполномоченным был избран О. О. Миронов из фракции КПРФ, получивший 340 голосов депутатов. Его преемники (В. П. Лукин, Э. А. Памфилова) становились Уполномоченными по представлению президента России В. В. Путина.
Цели деятельности Согласно Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ Уполномоченный способствует: восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Требования к кандидатуре На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся Гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги.
Порядок рассмотрения жалоб Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусматривает двухступенчатую систему рассмотрения жалоб, поступающих Уполномоченному: В течение 10 суток после регистрации жалобу рассматривает работник аппарата Уполномоченного. Он проверяет соблюдение формальных критериев жалобы — не пропущен ли срок обращения к Уполномоченному, правильно ли оформлена жалоба; После того, как жалоба признана приемлемой её должен рассматривать лично Уполномоченный. Однако на практике подавляющее большинство жалоб, принятых к рассмотрению, по существу рассматривают и дают ответы сотрудники аппарата Уполномоченного. Согласно докладу Уполномоченного за 2016 год лично Уполномоченный рассмотрела только 2858 обращений из поступивших 42549Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год . С. 33..
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный по правам человека вправе:
обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, применённым или подлежащим применению в конкретном деле. В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы. Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.
Рабочий аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации У федерального Уполномоченного есть свой рабочий аппарат, численность которого (по состоянию на 2016 год) — 200 человек. Все они имеют высшее образование, 65 % сотрудников аппарата имеют юридическое образованиеДоклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год . С. 219.. Сотрудники аппарата не имеют полномочий, которые предоставлены Уполномоченному. По доверенности Уполномоченного сотрудники его аппарата имеют право участвовать в судебных заседаниях, парламентских слушаниях, а также проверках, проводимых совместно с другими государственными органами. Ни один сотрудник аппарата Уполномоченного не вправе (даже при наличии доверенности) запрашивать у государственных органов какую-либо информацию, знакомиться с материалами уголовных, гражданских и административных дел, участвовать в судебных заседаниях. Структурно в 2017 году аппарат Уполномоченного состоял из восьми управленийДоклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год . С. 218—219.. Однако именно Аппарат рассматривает по существу большинство жалоб, поступающих Уполномоченному. В 2015 году из 28,6 тыс. поступивших к Уполномоченному обращений «самостоятельно» Уполномоченный Э. Памфилова рассмотрела лишь около 1,5 тыс. обращенийДоклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год . С. 26, 33.. Уполномоченный также передает на рассмотрение в аппарат жалобы, которые передают ему лично. В июле 2017 года сотрудница аппарата Уполномоченного Л. М. Морозова, которой передали жалобу на необоснованное осуждение Данила Безбородова, сообщила его отцу, что «порвала» бы его сыну задний проход (она высказалась грубее). При этом сотрудница отметила, что в прошлом работала следователем.
Эффективность института Уполномоченного Единых критериев эффективности Уполномоченного в российском законодательстве нет. Однако в докладах омбудсменов публикуют сведения о работе с жалобами граждан. При этом важнейшим показателем эффективности является доля жалоб, по которым Уполномоченному удалось восстановить права заявителя. Кроме того, значение имеет право подачи Уполномоченным жалобы в Конституционный суд в интересах заявителя. Это право дает (в случае удовлетворения жалобы) возможность признать неконституционными законов, примененных в деле заявителя, что позволяет осуществить пересмотр своих дел тем лицам, в деле которых признанный неконституционным закон применялся (даже если они не обращались к Уполномоченному).
Работа с жалобами на нарушение прав человека В ежегодных докладах Уполномоченного содержится информация о количестве поступивших к нему жалоб и о результатах рассмотрения. Количество поступивших жалоб и иных обращений к омбудсмену составляет несколько десятков тысяч в год. Часть из них отклоняется как неприемлемые (в 2013 г. такими были признаны 7,8 % жалоб). Если при рассмотрении жалобы сочтут, что заявитель не исчерпал всех средств правовой защиты, то в этом случае заявителю должен быть разъяснен порядок обжалования. В 2013 году по 65,1 % поступивших к Уполномоченному жалоб было направлено заявителям разъяснение порядка обжалования и только 25,2 % всех поступивших жалоб были приняты к рассмотрению.
В 2012 году омбудсмену удалось добиться полного восстановления прав заявителя по 7,7 % дел.
В 2013 году полного восстановления прав заявителя удалось достичь по 5,8 % дел.