Новый союзный договор — проект договора, который должен был прийти на замену Договору 1922 года об образовании СССР и тем самым спасти и реформировать Советский Союз. Церемония подписания договора между РСФСР и некоторыми другими союзными республиками была назначена на 20 августа 1991 года, но днём раньше ей помешал августовский путч. Подготовка этого договора была известна как Новоогарёвский процесс, названный в честь Ново-Огарёво, правительственной усадьбы, где велась работа над документом и где Президент СССР и Генеральный секретарь КПСС Михаил Горбачёв беседовал с руководителями союзных республик.
Предыстория Впервые идея заключения нового союзного договора была отражена в резолюции «О Союзном Договоре», принятой Верховным Советом Эстонской ССР 16 ноября 1988 года, говорившей о том, что Верховный Совет Эстонской ССР, основываясь на Декларации о суверенитете, входит в Президиум Верховного Совета СССР с предложением разработать Союзный договор, и уполномочивает Президиум Верховного Совета Эстонской ССР представлять интересы республики при разработке текста договора. Через 2 года, после принятия закона о восстановлении независимости, Верховный Совет Эстонии отказался от этой идеиОбращение Совета балтийских государств к Верховному Совету СССР от 21 ноября 1990 г. // Распад СССР: документы и факты (1986—1992 гг.). Том II Архивные документы и материалы. М., Кучково поле. 2016. С. 196.
Первым Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР. Принятие декларации стало ключевым событием в процессе распада СССР.
В декабре 1990 года был поднят вопрос о реорганизации СССР.
3 декабря Верховный Совет СССР поддержал концепцию предложенного Президентом СССР М. С. Горбачёвым проекта Союзного Договора и передал его для обсуждения на IV Съезде народных депутатов СССРПостановление ВС СССР от 3 декабря 1990 года № 1809-1 «Об общей концепции нового Союзного Договора и предлагаемом порядке его заключения» // Ведомости СНД и ВС СССР. — 1990. — № 50. — ст. 1077..
24 декабря 1990 года депутаты IV Съезда народных депутатов СССР, проведя поимённое голосование, постановили считать необходимым сохранение СССР как обновлённой федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере обеспечиваться права и свободы человека любой национальностиПостановление СНД СССР от 24 декабря 1990 года № 1853-1 «О сохранении Союза ССР как обновленной федерации равноправных суверенных республик» // Ведомости СНД и ВС СССР. — 1990. — № 52. — ст. 1158..
В тот же день, по инициативе и настойчивому требованию Президента СССР М. С. ГорбачёваЛюбарев А. Е. Выборы в Москве: опыт двенадцати лет. 1989—2000 . — М.: Стольный град, 2001. — 412 с. — ISBN 5-89910-019-2., Съездом было принято постановление по вопросу о проведении всесоюзного референдума о сохранении обновлённого Союза как федерации равноправных суверенных Советских Социалистических РеспубликПостановление СНД СССР от 24 декабря 1990 года № 1856-1 «О проведении референдума СССР по вопросу о Союзе Советских Социалистических Республик» // Ведомости СНД и ВС СССР. — 1990. — № 52. — ст. 1161.. За принятие постановления голосовали 1677 депутатов, против — 32, воздержались — 66.
Всесоюзный референдум о сохранении СССР
17 марта 1991 года состоялся референдум, на котором за сохранение и обновление СССР проголосовало большинство советских граждан, исключая население шести республик (Литва, Латвия, Эстония, Грузия, Молдова, Армения), в которые к тому моменту либо уже объявили о независимости либо уже объявили о переходе к независимости согласно результатам ранее прошедших в них референдумов о независимости.
СССР-федерация (Союз Советских Суверенных Республик)
На основе концепции референдума уполномоченной центральными и республиканскими властями рабочей группой в рамках т. н. новоогарёвского процесса весной — летом 1991 года был разработан проект по заключению нового союза — Союза Советских Суверенных Республик (СССР, Союз ССР, Союз Суверенных Государств) как мягкой, децентрализованной федерации.
Проект договора о создании Союза был дважды парафирован (предварительно подписан) — 23 апреля и 17 июня 1991 года. Окончательная редакция «Договора о Союзе Суверенных Государств» была опубликована в газете «Правда» 15 августа. В той же газете 3 августа 1991 года было опубликовано выступление Президента СССР Горбачёва по телевидению, в котором отмечалось, что «союзный договор открыт к подписанию» с 20 августа 1991 года. В новом Договоре указывалось: «Государства, образующие Союз, обладают всей полнотой политической власти, самостоятельно определяют своё национально-государственное устройство, систему органов власти и управленияВооруженные Силы, МВД, а также некоторые функции внешнеполитического ведомства становились прерогативой республиканских органов власти., они могут делегировать часть своих полномочий другим государствам — участникам Договора…». Более того, в 2-м разделе 23-й статьи нового Договора говорилось: «Настоящий договор… вступает в силу с момента подписания… полномочными делегациями. Для государств, его подписавших, с той же даты считается утратившим силу Договор об образовании СССР 1922 года»Договор об образовании СССР перестал существовать как отдельный документ в 1924 году, когда вместе с декларацией об образовании СССР был объединен в первую Конституцию СССР (которая перестала действовать в декабре 1936 года в связи с принятием новой конституции СССР):
27 июня Верховный Совет Украинской ССР принимает постановление о переносе обсуждения проекта Союзного договора на сентябрь этого же года. Согласно данному постановлению cледовало рассмотреть до 1 сентября 1991 г. представленный проект Договора о ССГ относительно его соответствия положениям и принципам Декларации о государственном суверенитете Украины и Закону об экономической самостоятельности УССР. Кабинет Министров Украины и Академия наук республики должны были подготовить к этому сроку экономические подсчеты и правовые выводы относительно вхождения Украины в Союз на условиях, определяемых проектом Союзного договораСтанкевич З. А. История крушения СССР: Политико-правовые аспекты. М., 2001. С. 263—264. Рабочая группа ВС Украинской ССР должна была к 15 сентября 1991 г. обобщить представленные документы и предложения, высказанные народными депутатамиПравда. 1991. 1 июля..
5 июля Верховный Совет РСФСР принимает постановление, согласно которому заключение Договора о Союзе Суверенных Государств является возможным с учетом внесенных Верховным Советом РСФСР изменений и дополнений. В соответствии с ними государственная делегация республики получила поручение следовать в процессе завершающейся совместной работы над текстом Договора таким принципиальным положениям, как формирование союзного бюджета из фиксированных взносов республик, входящих в Союз; распространение юрисдикции РСФСР на все предприятия, находящиеся на ее территории, включая и оборонные предприятия; осуществление совместно с Союзом и союзными республиками единого таможенного дела, при котором размеры таможенных пошлин и тарифов согласовываются Союзом с союзными республиками; прописание в тексте Договора механизмов, обеспечивающих принятия Конституции Союза не позднее, чем через шесть месяцев после заключения Договора или сформирования Верховного Совета Союза. Конституция Союза должна была вступать в силу после одобрения всеми государствами, которые образуют Союз.
Членами нового союза изъявили желание стать одиннадцать из пятнадцати союзных республик СССР: как заявил М. С. Горбачёв в телевизионном обращении 3 августа 1991 года, 20 августа новый союзный договор должны были подписать РСФСР, Казахская ССР и Узбекская ССР, а через некоторое время и представители других республик«Выступление Президента СССР М. С. Горбачева по телевидению» // Известия Советов народных депутов СССР, 3 августа 1991 г., для которых предполагался следующий порядок: 3 сентября — Белорусская ССР, 17 сентября — Азербайджанская ССР и Таджикская ССР, 1 октября — Туркменская ССР и Киргизская ССР, 22 октября — Украинская ССР, а также предположительно в октябре Армянская ССР и Молдавская ССРДокладная записка Г. Х. Шахназарова М. С. Горбачеву с предложениями о порядке подписания Союзного договора. 30 июля 1991 г. // Архив Горбачев-Фонда. Ф. 5. On. 1. Д. 18143. Л. 1-2.. Татарстан согласился подписать договор только непосредственно и самостоятельно, наравне с другими бывшими союзными республиками СССР.
Срыв подписания договора
Государственный комитет по чрезвычайному положению 18—21 августа осуществил неудачную попытку насильственного отстранения М. С. Горбачёва с поста Президента СССР, сорвав подписание Союзного договора.
Противоречия между центральными и республиканскими властями и национальными элитами углубились, и все союзные республики одна за другой объявили о независимости. Сохранение Союза в прежнем виде стало окончательно невозможным. Однако формально единое государство ещё продолжало существовать.
ССГ-конфедерация (Союз Суверенных Государств)
5 сентября V съезд народных депутатов СССР, приняв «Декларацию прав и свобод человека»«Декларация прав и свобод человека» утверждена Постановлением СНД СССР 5 сентября 1991 года № 2393-1 // Ведомости СНД и ВС СССР. — 1991. — № 37. — ст. 1083., объявил переходный период для формирования новой системы государственных отношений, подготовки и подписания Договора о Союзе Суверенных ГосударствПостановление СНД СССР от 5 сентября 1991 года № 2391-1 «О мерах, вытекающих из совместного Заявления Президента СССР и высших руководителей союзных республик и решений внеочередной сессии Верховного Совета СССР» // Ведомости СНД и ВС СССР. — 1991. — № 37. — ст. 1081.
6 сентября Государственный Совет СССР признал выход трёх прибалтийских республик (Латвии, Литвы и Эстонии) из Союза ССР.
Осенью рабочей группой новоогарёвского процесса был разработан новый проект Договора — о создании Союза Суверенных Государств (ССГ) как конфедерации независимых государств («конфедеративного государства»)Проект договора о Союзе Суверенных Государств // Правда. — 1991. — 27 ноября..
14 ноября предварительное согласие на заключение договора о создании ССГ дали только семь республик (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан)Привыкайте к словам: Союз Суверенных Государств (USS) // «Известия», 15 ноября 1991 г., № 272.
К началу декабря референдумы о независимости прошли во всех республиках кроме Беларуси и Казахстана (который также провёл его, но позже, уже после заключения соглашения о СНГ). В том числе 1 декабря состоялся референдум о независимости на Украине, участники которого (включая Крым) поддержали Акт провозглашения независимости Украины от 24 августа 1991 года. Борис Ельцин сразу же сделал заявление о признании независимости Украины, а днями позже после встречи с Горбачёвым для обсуждения перспектив ССГ заявил, что «без Украины союзный договор теряет всякий смысл». Также, как Ельцин признавался президенту США Бушу, Россия не согласилась на новый союз ввиду того, что в нём из семи республик только две были бы «славянскими», а остальные «мусульманскими».
8 декабря, за день до предполагавшегося подписания договора о создании ССГ, главы трёх государств — основателей СССР (Беларуси, России и Украины) на встрече в Беловежской пуще, «отмечая, что переговоры о подготовке нового Союзного Договора зашли в тупик, объективный процесс выхода республик из состава Союза ССР и образования независимых государств стал реальным фактом»Заявление глав государств Республики Беларусь, РСФСР, Украины 8 декабря 1991 года // Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1991. — № 51. — ст. 1798., заключили Беловежское соглашение о создании Содружества Независимых Государств — межправительственной и межпарламентской организации, не имеющей статуса государства. Позднее к СНГ присоединились другие союзные республики.