Europa wielu prędkości

Europa wielu prędkości – koncepcja integracji europejskiej, zgodnie z którą państwa członkowskie Unii Europejskiej integrują się w różnym tempie i zakresie: grupa gotowa do pogłębienia współpracy wyprzedza pozostałe, zachowując otwartość dla późniejszego dołączenia innych. Pokrewne warianty zróżnicowanej integracji to „zmienna geometria" (trwały podział państw na grupy), „rdzeń Europy" (niem. Kerneuropa) oraz „Europa à la carte" (swobodny wybór obszarów współpracy). Koncepcja stanowi odpowiedź na napięcie między rozszerzaniem Unii a pogłębianiem integracji oraz została częściowo wcielona w życie przez strefę euro i strefę Schengen, a od 2017 roku także przez stałą współpracę strukturalną w zakresie obrony (PESCO).

Geneza mały|Wewnętrzna Szóstka wraz z Zewnętrzną Siódemką w latach 1960–1972 Pierwsze zarysy koncepcji pojawiły się w raporcie Leo Tindemansa z 29 grudnia 1975 na zlecenie Rady Europejskiej, postulującym, by państwa zdolne do szybszej integracji nie były hamowane przez pozostałe. Po zakończeniu zimnej wojny debata zaostrzyła się wobec planowanego rozszerzenia Unii na wschód: pytano, jak pogodzić „poszerzanie" (widening) z „pogłębianiem" (deepening) integracji, aby napływ nowych członków nie rozwodnił idei „coraz ściślejszej unii narodów Europy" z traktatu rzymskiego z 1957.

W 1994 Wolfgang Schäuble i Karl Lamers z frakcji CDU/CSU w Bundestagu sformułowali koncepcję „rdzenia Europy" (Kerneuropa) jako grupy państw szybszej integracji wokół Niemiec i Francji, wywierającej „dośrodkowe" oddziaływanie na pozostałych członków. Przemówienie Joschki Fischera na Uniwersytecie Humboldtów z 12 maja 2000 połączyło ideę awangardy z postulatem federacji europejskiej. Węc wyróżnia w polskiej literaturze trzy modele wywodzone z tego nurtu: model „wielu prędkości" (identyczne cele, różne tempo realizacji), model „zmiennej geometrii" (zróżnicowana przestrzennie i trwała) oraz model „Europy à la carte" (selektywny wybór obszarów współpracy).

Mechanizmy i praktyka Traktat z Amsterdamu (1997) wprowadził wzmocnioną współpracę pozwalającą grupie państw pogłębiać integrację w ramach instytucji UE. Traktat z Nicei (2001) obniżył próg uruchomienia procedury do ośmiu państw i rozszerzył ją na II filar. Traktat z Lizbony, podpisany w 2007 i obowiązujący od 2009 roku, ustalił próg na dziewięciu państw (art. 20 TUE, art. 326–334 TFUE), rozszerzył zakres na wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa oraz uzależnił podjęcie procedury od wyczerpania możliwości działania przez całą Unię. Katharina Holzinger i Frank Schimmelfennig wykazali, że zróżnicowana integracja przestała być wyjątkiem i stała się stałą cechą systemu UE, obejmując kilkadziesiąt obszarów polityk.

Formalną procedurę wzmocnionej współpracy zastosowano między innymi w rozporządzeniu (2010, prawo rozwodowe), (2012), rozporządzeniach o majątkowych ustrojach małżeńskich i skutkach majątkowych zarejestrowanych związków partnerskich (2016) oraz utworzeniu Prokuratury Europejskiej (2017). Strefa euro obejmuje dwadzieścia jeden z dwudziestu siedmiu państw UE. Dania uczestniczy w mechanizmie ERM II. Układ z Schengen wiąże dwadzieścia pięć państw UE oraz Islandię, Liechtenstein, Norwegię i Szwajcarię, a poza nim pozostają Cypr (zobowiązany traktatowo do przystąpienia) oraz Irlandia (na podstawie wyłączenia z 1997). PESCO uruchomiona w grudniu 2017 objęła początkowo dwadzieścia pięć państw. Malta pozostała poza nią, a Dania dołączyła po rezygnacji ze swojego wyłączenia w polityce obronnej w 2022, co zwiększyło liczbę uczestników do dwudziestu sześciu.

Formy zróżnicowania Schimmelfennig, Leuffen i Rittberger wyróżniają dwa podstawowe typy zróżnicowanej integracji w prawie Unii. Pierwszy obejmuje traktatowe wyłączenia (opt-outs) negocjowane przez pojedyncze państwa w momencie akcesji lub reformy traktatowej. Przykłady to duński opt-out z unii gospodarczej i walutowej oraz od obywatelstwa UE (1992), protokół irlandzki dotyczący przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (1997) oraz polsko-brytyjski protokół do Karty praw podstawowych (2007). Drugi typ obejmuje inicjatywy pogłębiające współpracę wybranej grupy państw: wzmocnioną współpracę w obrębie traktatów UE oraz umowy międzyrządowe pozostające formalnie poza porządkiem prawnym Unii, jak traktat fiskalny (2012) czy EMS (2012). Osobną kategorię stanowi zróżnicowanie zewnętrzne, obejmujące uczestnictwo państw spoza Unii w wybranych politykach, na przykład Schengen lub unii celnej.

Debata po 2017 Po referendum o wystąpieniu Wielkiej Brytanii z UE z 23 czerwca 2016 przywódcy 27 państw członkowskich spotkali się w Bratysławie 16 września 2016 i przyjęli mapę drogową reformy Unii. Biała księga Komisji Europejskiej w sprawie przyszłości Europy z 1 marca 2017 zaproponowała pięć scenariuszy dalszej integracji, z których trzeci, zatytułowany „Ci, którzy chcą więcej, robią więcej", wprost odwoływał się do modelu wielu prędkości. W Deklaracji Rzymskiej z 25 marca 2017, przyjętej w sześćdziesiątą rocznicę traktatów rzymskich, przywódcy 27 państw zadeklarowali, że będą działać razem „w razie konieczności w różnym tempie i z różnym nasileniem, podążając w tym samym kierunku".

26 września 2017 prezydent Francji Emmanuel Macron w przemówieniu na Sorbonie opowiedział się za awangardą państw gotowych do pogłębienia integracji w strefie euro, obronie i polityce migracyjnej. Model wielu prędkości powrócił w (2021–2022) oraz w rezolucji Parlamentu Europejskiego z 22 listopada 2023 w sprawie zmian traktatów, która proponowała między innymi rozszerzenie głosowania większościowego i utworzenie unii obronnej.

Krytyka Schimmelfennig, Leuffen i Rittberger opisują UE jako system zróżnicowanej integracji, w którym poziom zaangażowania poszczególnych państw w ramach polityk zależy od współzależności, upolitycznienia i preferencji krajowych, choć ta elastyczność utrwala nierówny status członków. Joseph Weiler ostrzega, że wielość prędkości bez wspólnego punktu dojścia osłabia charakter Unii jako wspólnoty prawa i zasadę równości państw wobec traktatów. Andrew Moravcsik odpowiada, że dalsza rozbudowa kompetencji UE niekoniecznie poprawia jej legitymację demokratyczną, a elastyczność integracji zmniejsza ryzyko przeciążenia instytucji.

Perspektywa Europy Środkowo-Wschodniej

W polskiej literaturze dominuje ujęcie centro-peryferyjne. Pawłuszko widzi w koncepcji wielu prędkości instytucjonalizację historycznych różnic między zachodnim „rdzeniem" a wschodnią „peryferią" oraz utrwalenie zależności państw Europy Środkowo-Wschodniej od polityki spójności. Węc dodaje, że wyodrębnienie awangardy wokół Niemiec i Francji wzmacniałoby pozycję starych członków kosztem krajów regionu i stawia dalsze rozszerzenie pod znakiem zapytania.

Cianciara opisuje trajektorię Polski po akcesji jako „zróżnicowaną dezintegrację de facto", w której spory o praworządność stanowią nieformalną formę wycofywania się z pogłębionej integracji. Tosiek analizuje propozycje polskich konserwatywnych publicystów, którzy w odpowiedzi na model wielu prędkości postulują „iliberalną" rekonstytucję Unii opartą na międzyrządowej demokracji i dehierarchizacji państw członkowskich.

Przypisy

Kategoria:Polityka Unii Europejskiej Kategoria:Historia Unii Europejskiej