Energetyka w Niemczech
Zaopatrzenie w energię elektryczną w Niemczech rozwijane było na płaszczyźnie komunalnej. Innymi słowy, to kraje związkowe troszczyły się o rozbudowę systemu zaopatrzenia w energię elektryczną, co było związane przede wszystkim z zakładaniem publicznych spółek. W latach 60.–80. XX wieku następował proces prywatyzacji państwowych i komunalnych przedsiębiorstw energetycznych, a po zjednoczeniu Niemiec w 1990 r. proces ten objął także przedsiębiorstwa w tzw. nowych krajach związkowych.
Przed rozpoczęciem liberalizacji sektora energii w Niemczech gospodarka energetyczna była ukształtowana przez monopole regionalne. Każdy z ośmiu monopoli regionalnych zaopatrywany był w energię elektryczną przez jedno spośród przedsiębiorstw powiązanych (Verbundunternehmen): , , , , RWE AG, (PreussenElektra), , (Bayernwerk)Timofeeva E., Unbundling in der russischen Elektrizitätswirtschaft im Vergleich zum deutschen und europäischen Energierecht, Frankfurt/Main 2012, s. 3..
Liberalizacja sektora energii elektrycznej w Niemczech zgodnie z kolejnymi pakietami energetycznymi Unii Europejskiej wymagała ustanowienia ram regulacyjnych i powołania organów nadzorujących działalność w obszarach zdominowanych przez przedsiębiorstwa powiązane. Niemniej jednak w procesie liberalizacji zarysowała się w sektorze energii elektrycznej tendencja do koncentracji i integracji wertykalnej.
Sektor energii elektrycznej w Niemczech przed liberalizacją Ukształtowana w latach 20. XX wieku gospodarka energetyczna, którą charakteryzowały koncesjonowanie działalności i demarkacja ustanawiające de facto regionalne monopole energetyczne, została usankcjonowana ustawą o gospodarce energetycznej (Gesetz zur Förderung der Energiewirtschaft, Energiewirschaftsgesetz, EnWG) z 1935 r. W preambule ustawy zapisano, że zasadniczym celem jest korzystne cenowo i pewne zaopatrzenie energetyczne (w znaczeniu bezpieczeństwa energetycznego). Osiągnięciu tego celu służyć miał państwowy wpływ na zaopatrzenie energetyczne i wykluczenie szkodliwej konkurencji. Nadzór nad gospodarką energetyczną ustawa zakotwiczała w ministerstwie gospodarki III Rzeszy. Regulacje zawarte w ustawie (późniejsze zmiany w ustawie dotyczyły głównie nazewnictwa organów nadzoru) pozostawały w mocy do momentu zainicjowania procesu liberalizacji w 1998 r., a tym samym zapewniały stosowne miejsce gospodarce elektroenergetycznej jako „szczególnemu” sektorowi gospodarki. Znaczenie systemu zaopatrzenia w energię elektryczną związane było z kształtowaniem nowoczesnego społeczeństwa i „zazębieniem” z zasadniczymi dziedzinami życia społecznego.
Zasadniczą cechą ram prawnych przed drugą połową lat 90. ubiegłego wieku było daleko idące uwolnienie przedsiębiorstw od oddziaływania konkurencji. Wynikało to z ówczesnego przekonania, że konkurencja w gospodarce energetycznej nie funkcjonuje. Paradygmat ten wywodził się ze sformułowania zawartego w ustawie o gospodarce energetycznej z 1935 r., według którego należało uniemożliwić „...szkodliwe oddziaływania konkurencji na gospodarkę narodową”.
Tradycyjne ramy organizacyjne gospodarki elektroenergetycznej tworzyła – obok EnWG – także ustawa przeciwko ograniczeniu konkurencji (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, GWB) z 27 lipca 1957 r. To właśnie przepisy zawarte w ustawie GWB miały duży wpływ na rozwój rynku i powstającą strukturę przedsiębiorstw. W ramach tej ustawy zostały stworzone dla wybranych sektorów gospodarki, w tym sektora energetycznego, regulacje wyjątkowe w odniesieniu do konkurencji. W sektorze energetycznym nadal były dopuszczalne porozumienia ograniczające konkurencję, tj. umowy koncesji, umowy o demarkacji i dotyczące przedsiębiorstw powiązanych (Verbundunternehmen). Tym samym przedsiębiorstwa energetyczne były de iure uwolnione od regulacji ochrony konkurencji, jak zakaz tworzenia kartelu, zakaz wiązania cen (monopolistycznego ustalania cen) i regulacji o ograniczaniu wolności handlu poprzez powiązanie z jednym dostawcą. W tych warunkach możliwy był podział przez przedsiębiorstwa rynku elektroenergetycznego na regionalnie oddzielone obszary działalnościTwelemann S., Stromwirtschaft im Spannungsfeld zwischen Wettbewerb und Klimapolitik. Eine Untersuchung am Beispiel des deutschen Strommarktes, Frankfurt am Main 2006, s. 45–47..
Głównymi instrumentami prawnymi stały się tzw. umowy o demarkacji i umowy koncesji przedsiębiorstw zaopatrzenia energetycznego z państwowymi jednostkami organizacyjnymi (Gebietskörperschaft). W oparciu o umowy koncesji państwowe jednostki organizacyjne przyznawały tym przedsiębiorstwom prawo do dostaw energii do odbiorców końcowych na obszarze gminy lub miasta. Integracja wertykalna odbywała się w dwojaki sposób: w niektórych przypadkach wszystkie poziomy łańcucha zaopatrzenia były zintegrowane w ramach przedsiębiorstwa powiązanego, w drugim przypadku – poprzez bezpośredni udział kapitałowy przedsiębiorstwa powiązane kierowały zwłaszcza regionalnymi przedsiębiorstwami zaopatrzenia energetycznego na swoim obszarze dostaw. Powiązania własnościowe i kapitałowe prowadziły do znacznej koncentracji na różnych poziomach zaopatrzenia w energię.
Przedsiębiorstwa zaopatrzenia energetycznego miały możliwość oddzielania swoich obszarów zaopatrzenia poprzez umowy o demarkacji. Tym samym mogły one sobie wzajemnie gwarantować, że nie będą oferowały energii elektrycznej na obszarze dostaw innego przedsiębiorstwa zaopatrzenia energetycznego.
Obok tych porozumień horyzontalnych konkurencję mogły wykluczać porozumienia wertykalne zawierane przez przedsiębiorstwa energetyczne na poziomie produkcji, tak między ponadregionalnymi przedsiębiorstwami powiązanymi i komunalnymi dostawcami energii elektrycznej, które były zlokalizowane na tych obszarach dostaw.
Na poziomie odbiorców końcowych system umów o demarkacji został uzupełniony poprzez umowy koncesji, które były zawierane pomiędzy przedsiębiorstwem zaopatrzenia energetycznego a państwową jednostką organizacyjną (miasto lub gmina) i gwarantowały każdorazowo temu przedsiębiorstwu na określony czas wyłączne prawo użytkowania szlaku dostaw, a tym samym wyłączność zaopatrzenia w energię. Za wyłączne użytkowanie publicznych szlaków (koncesja) przedsiębiorstwa zaopatrzenia energetycznego płaciły państwowym jednostkom organizacyjnym (miastom i gminom) stosowną opłatę, tzw. opłatę przedsiębiorstwa użyteczności publicznej (Konzessionsabgabe). Jej podstawę prawną stanowiło znowelizowane w grudniu 1991 r. rozporządzenie w sprawie opłat koncesyjnych energii elektrycznej i gazu (Verordnung über Konzessionsabgaben für Strom und Gas, Konzessionsabgabenverordnung – KAV). Od 1 stycznia 1992 r. przedsiębiorstwa zaopatrzenia energetycznego mogły ze wszystkimi koncesjodawcami uzgadniać płatność należności do ustawowo określonej wysokości stawki. Podstawą obliczenia była każdorazowo wielkość dostaw energii elektrycznej. W przypadku dostaw dla specjalnych odbiorców obowiązywała jednolita niższa stawka.
Umowy koncesji były prawnym instrumentem, wraz z którym przedsiębiorstwa energetyczne otrzymały od gmin prawo wyłączności do budowy i eksploatacji instalacji energetycznych. Z jednej strony, gminy zobowiązywały się do przekazania przedsiębiorstwom za wniesieniem stosownej opłaty koncesyjnej wyłączne prawo do eksploatacji instalacji na swoim obszarze. Z drugiej strony, przedsiębiorstwa musiały zrezygnować z dostarczania energii odbiorcom końcowym nie mniej korzystnie niż według uzgodnionych warunków.
Na podstawie par. 103 ustawy GWB przedsiębiorstwa gospodarki energetycznej miały możliwość uzgadniania udziału ich mocy produkcyjnych energii elektrycznej i pojemności sieci transportowych w umowach o przedsiębiorstwach powiązanych. Umowy o przedsiębiorstwach powiązanych służyły dostawcom do ustalenia wzajemnych warunków zaopatrzenia. Dopuszczalność wykluczających konkurencję instrumentów w oparciu o ustawę GWB prowadziła do powstania oddzielonych przestrzennie obszarów zaopatrzenia, które zostały zdominowane przez duże przedsiębiorstwa powiązane. Wobec powyższego, istotne znaczenie miały działania kontrolne w sektorze energii elektrycznej wynikające z określonych regulacji. Ważną rolę odrywał przy tym nadzór w zakresie przestrzegania przepisów antymonopolowych, który powinien uniemożliwić wykorzystanie monopolu zaopatrzenia przez pojedyncze przedsiębiorstwa energetyczne. W praktyce kontrola w zakresie przestrzegania przepisów antymonopolowych nie była pozbawiona trudności, ponieważ dla potwierdzenia nadużycia pozycji zachowanie dostawcy monopolisty musiało zostać porównane z hipotetycznym zachowaniem w warunkach efektywnej konkurencji. W procesie kontroli problemy pojawiały się już na etapie pozyskiwania niezbędnych informacji. Równolegle do nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów antymonopolowych funkcjonowały restrykcyjne regulacje dotyczące wejścia na rynek i nowych inwestycji w gospodarce elektroenergetycznej. Kontrola inwestycji została zinstytucjonalizowana na poziomie krajów związkowych. Właściwe urzędy krajowe mogły w pojedynczych przypadkach nie wyrazić zgody na budowę względnie rozbudowę instalacji zaopatrzenia w energię elektryczną, jeśli – w ich ocenie – zagrażałyby realizacji celów polityki energetycznej lub planowaniu przestrzennemu.
Należy stwierdzić, że tradycyjne ramy instytucjonalne gospodarki elektroenergetycznej uformowały się z wielu elementów polityki konkurencji i regulacji, które były zakotwiczone na wielu płaszczyznach. Daleko idący wpływ państwa przejawiał się przede wszystkim w formie rozdzielania koncesji, gwarancji i kontroli inwestycji, za pomocą których skutecznie blokowane było wejście na rynek potencjalnym konkurentom. Skutkowało to przede wszystkim wypaczeniami w poziomie i strukturze cen energii elektrycznej, a tym samym miało pośrednio wpływać niekorzystnie na dobrobyt społeczny. Ramy instytucjonalne gospodarki elektroenergetycznej w Niemczech uległy zasadniczej zmianie dopiero pod koniec lat 90. XX wieku w efekcie implementacji dyrektywy 96/92/WE w ustawie o gospodarce energetycznej. Równie istotne znaczenie w tym względzie miały działania służące adaptacji sektora energii elektrycznej do wymogów kolejnych pakietów energetycznych z 2003 i 2009 r.
Liberalizacja sektora energii elektrycznej w Niemczech Ustawa o gospodarce energetycznej (Gesetz über die Elektrizitäts- und Gasversorgung, Energiewirschaftsgesetz – EnGW) z 24 kwietnia 1998 r. stworzyła konieczne warunki prawne służące przełamaniu dotychczasowego monopolu i umożliwieniu konkurencji w gospodarce energetycznej. Wprawdzie ustawa zawierała regulacje, które generalnie obowiązywały przedsiębiorstwa zaopatrzenia energetycznego, jednak przepisy, które miały znaczenie dla powstania konkurencji, dotyczyły wyłącznie przedsiębiorstw operujących na rynku energii elektrycznej. W ustawie o gospodarce energetycznej zostały pominięte kwestie utworzenia urzędu regulacji oraz nadzór nad rozwojem struktury rynku. W efekcie powstał oligopol wielkich koncernów energetycznych, które podzieliły się rynkiem energii elektrycznej w Niemczech, a tym samym zdominowały ten rynek.